Введение

Досудебное урегулирование налоговых споров представляет собой важный инструмент разрешения конфликтов между государством и хозяйствующими субъектами. Институт административного обжалования призван снизить нагрузку на судебную систему и обеспечить оперативное восстановление нарушенных прав налогоплательщиков. Однако практика применения показывает наличие серьезных проблем в функционировании данного механизма.

Данная проблема была рассмотрена в трудах отечественных специалистов, например, А. В. Брызгалина, Н. П. Кучерявенко, С. Г. Пепеляева, И. А. Цинделиани и др.

Целью статьи является выявление ключевых проблем взаимодействия налоговых органов и налогоплательщиков при досудебном урегулировании споров и формирование предложений по их устранению.

В работе применены методы статистического анализа, изучения судебной практики, обобщения опыта правоприменения налоговых органов.

1. Правовое регулирование и практика досудебного обжалования

Процедура досудебного обжалования регламентируется статьями 137–139.3 Налогового кодекса РФ. Согласно действующему законодательству, налогоплательщик вправе обжаловать акты налоговых органов, действия или бездействие должностных лиц в вышестоящий налоговый орган. Срок подачи жалобы составляет один год со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своих прав [3].

Вышестоящий орган обязан рассмотреть жалобу в течение одного месяца. По результатам рассмотрения выносится решение об оставлении жалобы без удовлетворения, об отмене решения налогового органа, об отмене решения и прекращении производства по делу или об изменении решения.

Законодатель установил обязательность досудебного порядка для определенных категорий споров. Так, решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или об отказе в привлечении подлежат обжалованию в вышестоящий налоговый орган до обращения в суд.

2. Выявленные проблемы досудебного урегулирования

Первая проблема связана с формальным характером рассмотрения жалоб налогоплательщиков. Статистика свидетельствует о низкой эффективности административного обжалования. По данным ФНС России, в 2023 году удовлетворены лишь около 8 % жалоб налогоплательщиков [5]. Остальные обращения остались без удовлетворения или были отклонены по формальным основаниям. Динамика рассмотрения жалоб налогоплательщиков представлена в Таблице 1.

Таблица 1

Динамика рассмотрения жалоб налогоплательщиков за 2021–2023 годы

Источник: [5]

Данные Таблицы 1 демонстрируют устойчивую тенденцию снижения доли удовлетворенных жалоб при одновременном росте их общего количества. Подобные показатели указывают на то, что вышестоящие налоговые органы зачастую поддерживают позицию нижестоящих инспекций без глубокого анализа обстоятельств дела.

Вторая проблема заключается в отсутствии независимости органа, рассматривающего жалобу. Вышестоящая налоговая инспекция организационно и функционально связана с органом, чье решение обжалуется. Должностные лица обоих органов входят в единую иерархическую систему ФНС России, что создает предпосылки для необъективного рассмотрения споров.

Третья проблема касается недостаточной регламентации процедуры. Налоговый кодекс РФ содержит лишь общие положения о порядке рассмотрения жалоб. Детальная регламентация процедуры отсутствует, что порождает неопределенность и создает почву для злоупотреблений. Закон не устанавливает конкретных требований к содержанию решения по жалобе, не определяет объем прав налогоплательщика при рассмотрении его обращения.

Четвертая проблема связана с ограниченностью полномочий налогоплательщика. В рамках досудебного обжалования права налогоплательщика существенно ограничены по сравнению с судебным разбирательством. Заявитель не может знакомиться с материалами проверки в полном объеме, заявлять ходатайства, участвовать в исследовании доказательств.

Судебная практика подтверждает справедливость опасений налогоплательщиков относительно необъективности административного обжалования. Суды отменяют значительно больше решений налоговых органов по сравнению с вышестоящими инспекциями. По оценкам аналитиков, арбитражные суды удовлетворяют около 25–30 % требований налогоплательщиков, что втрое превышает показатели досудебного урегулирования [2].

Можно сделать вывод о том, что выявленные проблемы носят системный характер и требуют комплексного реформирования механизмов досудебного урегулирования налоговых споров с усилением независимости контроля и расширением прав налогоплательщиков.

3. Рекомендации по совершенствованию досудебного урегулирования

Необходимо создать специализированные подразделения в структуре ФНС России, которые будут рассматривать жалобы налогоплательщиков независимо от территориальных налоговых органов. Данные подразделения должны быть организационно обособлены и подчиняться напрямую центральному аппарату ФНС России. Специалисты указанных подразделений не должны иметь служебной зависимости от руководителей территориальных управлений, чьи решения обжалуются.

Необходимо детально регламентировать процедуру рассмотрения жалоб, закрепив права налогоплательщика на участие в рассмотрении, представление дополнительных доказательств, получение информации о ходе проверки доводов. Целесообразно ввести обязательное проведение личной встречи налогового органа с заявителем для обсуждения спорных вопросов. Налогоплательщик должен иметь возможность давать устные пояснения по существу спора и отвечать на вопросы проверяющих [1].

Необходимо принять закон, устанавливающий требования к содержанию и обоснованности решений по жалобам. Документ должен предусматривать обязательность подробного анализа доводов налогоплательщика с приведением контраргументов. Решение должно содержать ссылки на нормы права и сложившуюся практику применения законодательства. Закон должен закрепить право налогоплательщика на получение мотивированного решения с развернутым обоснованием выводов вышестоящего налогового органа.

Необходимо внедрить медиативные процедуры при разрешении налоговых споров. Следует законодательно закрепить возможность применения медиации, создать институт налоговых медиаторов, разработать методические рекомендации по проведению примирительных процедур. Медиация позволит сторонам выработать взаимоприемлемое решение с участием независимого посредника. В ходе медиативных процедур налогоплательщик и налоговый орган могут обсудить спорные вопросы, обменяться позициями, найти компромиссный вариант урегулирования [4].

Можно сделать вывод о том, что реализация предложенных мер требует согласованных действий законодательных и исполнительных органов власти, налоговых органов и профессионального сообщества, однако их внедрение существенно повысит эффективность досудебного урегулирования и укрепит доверие бизнеса к налоговым органам.

Заключение

Проведенное исследование позволило выявить системные недостатки в организации досудебного урегулирования налоговых споров в России. Формальный подход к рассмотрению жалоб, отсутствие независимости проверяющих органов, недостаточная регламентация процедуры и ограниченность прав налогоплательщиков снижают результативность административного обжалования. Анализ статистических данных показал устойчивое снижение доли удовлетворенных жалоб при росте их общего количества.

Предложенные меры по созданию специализированных подразделений для рассмотрения жалоб, детальной регламентации процедуры обжалования, установлению требований к обоснованности решений, внедрению медиативных процедур и повышению доступности информации создают основу для качественного изменения ситуации. Совершенствование взаимодействия налоговых органов и налогоплательщиков на стадии досудебного урегулирования должно стать приоритетной задачей налоговой политики.

Литература:

1. Голубитченко, М. А. Досудебное урегулирование налоговых споров: перспективы в эпоху цифровизации / М. А. Голубитченко, И. С. Галанова // Электронное приложение к «Российскому юридическому журналу». — 2022. — № 2. — С. 39–45. — DOI: https://doi.org/10.34076/22196838_2022_2_39 (дата обращения: 27.01.2026).
2. Грищенко, А. В. Особенности досудебного урегулирования налоговых споров / А. В. Грищенко // Финансовый менеджмент. — 2014. — № 5. — С. 23–35. — URL: https://dis.ru/library/712/36270/ (дата обращения: 27.01.2026).
3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от 29.11.2024) // СПС «КонсультантПлюс». — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19671/ (дата обращения: 27.01.2026).
4. Третьяк, И. Ю. Досудебное урегулирование налоговых споров: российский и зарубежный опыт / И. Ю. Третьяк // Евразийский Союз Ученых. — 2019. — № 8 (65). — С. 59–62. — URL: https://euroasia-science.ru/pdf-arxiv/59–62-tretyak-i-yu-acceptance-of-tax-disputes-russian-and-foreign-experience/ (дата обращения: 27.01.2026).
5. Федеральная налоговая служба. Статистика и аналитика [Электронный ресурс] / ФНС России. — URL: https://www.nalog.gov.ru/rn77/related_activities/statistics_and_analytics/ (дата обращения: 27.01.2026).