Организационная структура муниципального управления отражает комплекс способов, форм и принципов, используемых для осуществления местного самоуправления. Генезис данных структур тесно сопряжён с особенностями социально-экономического развития российского государства, динамикой его территориального устройства и изменениями в правовом регулировании. Формирование муниципальных органов управления всегда являлось результатом поиска оптимального баланса между децентрализацией и необходимостью сохранения эффективного государственного контроля, что и определило специфику их эволюции в России. Исторический путь развития муниципальных структур неоднократно подвергался реформированию, что обусловлено трансформацией управленческих задач, требований общества и государственно-правовых ориентиров.

Одним из ключевых аспектов первоначального этапа становления муниципальных структур в России стали реформы Александра II, в результате которых были учреждены земства (1864 год). Создание земских институтов стало первым шагом к формальной децентрализации власти и формированию выборных представительных органов, получивших определённый объём полномочий в рамках губерний и уездов.

По мнению С. Н. Большакова, именно в этот период была заложена основа для формирования коллективных исполнительных органов — земских управ — подотчётных собраниям и непосредственно ответственным за реализацию принятых решений [3]. Базовой особенностью стала чёткая структурная организация: высший орган — земское собрание, коллегиальная земская управа, а также система подведомственных исполняющих учреждений. Иерархия предполагала функционирование трехуровневой системы (губернский, уездный и волостной уровни), что обеспечивало гибкость в управлении и возможность учитывать территориальные и социальные различия (рис. 1).

Рис. 1. Организационная структура земского управления (1864–1917 гг.)

В этот период организационные структуры отличались высокой степенью локализации, что выражалось в делегировании полномочий на места для решения вопросов образования, медицины, благоустройства и иной инфраструктуры. Согласно оценке Л. А. Наконечниковой, земства функционировали как лаборатория для выработки эффективных управленческих практик, способствовавших формированию традиций коллективного принятия решений и вовлечения населения в локальное администрирование [7, с. 147].

Система земств оказалась важным инструментом адаптации западноевропейских моделей самоуправления к российским юридическим и экономическим реалиям, где значительную роль сохраняли сословные группы и сильная центральная власть. Как подчёркивает Г. Л. Купряшин, органическая связь местных структур с интересами государства способствовала установлению баланса между стремлением к автономии и необходимостью поддержания административного контроля со стороны центральных властей [5, с. 86]. Несмотря на наличие элементов самоуправления, степень самостоятельности земств, особенно в вопросах бюджета и юридической ответственности, оставалась существенно ограниченной административным вмешательством из центра.

Существенную трансформацию организационные структуры муниципального управления пережили с началом советского периода, когда земства и городские думы были упразднены, а управление на местах стало строиться по образцу административно-командной системы. Управление теперь основывалось на партийном принципе организации: местные Советы избирались населением, но все ключевые решения принимались партийными структурами. Как считает И. Н. Осипова, подобная модель была ориентирована на максимальную централизацию, унификацию процедур и интеграцию в общегосударственную административную вертикаль, что лишало муниципалитеты самостоятельности и приводило к стандартизации организационных форм [8, с. 22].

Рассматривая состав организационной структуры советского местного управления, необходимо выделить её вертикально-иерархический характер. Формальное сохранение коллегиальности совмещалось с доминированием исполнительных комитетов, обеспечивающих реализацию решений ЦК партии и правительства на местах. Как отмечал А. В. Емельянов, структура местных органов подчинялась строгой иерархии, где даже вопросы повседневного функционирования решались под контролем вышестоящих инстанций [4, с. 60]. На практике это сводилось к низкой вариативности организационных решений и ограничению гибкости в ответ на локальные вызовы (рис. 2).

Рис. 2. Организационная структура местного самоуправления в СССР

Важной чертой советского органа управления стала функция по обеспечению реализации государственного плана и инкорпорированию всех сфер местной жизни в централизованный хозяйственный и политический процесс. В этих условиях местные органы превращались в административные подразделения государства, лишённые прав самостоятельного финансового планирования и бюджетного контроля. Влияние партии определяло не только состав, но и методы работы, что сдерживало институциональные инновации и усиливало деперсонализацию принятия решений [3, с. 17].

Существенные преобразования в организационных структурах муниципального управления начались в конце XX века, когда распад СССР создал возможность для реставрации и переосмысления принципов самоуправления. Принятие Конституции Российской Федерации (1993 год) [1], а также Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 год) [2] положили начало формированию современной модели муниципального управления. Российская система в это время сочетала элементы децентрализации и контроля со стороны государственных структур, что позволило одновременно повысить роль муниципалитетов и сохранить управляемость территории.

Структурное оформление современной системы основывалось на принципах выбора представительных органов, формировании исполнительной ветви власти и чёткого разграничения полномочий (рис. 3)

Рис. 3. Организационная структура местного самоуправления в современной России)

Особенностью данного этапа стало установление механизмов ответственности муниципальных должностных лиц и расширение полномочий в вопросах финансового и хозяйственного управления [4, с. 60].

Ведущим элементом развития поздних 1990-х и начала 2000-х стало укрепление правовой базы, стандартизация управленческих функций, а также внедрение принципов открытости, публичности и отчётности. Это позволило выделить типовые функциональные блоки (представительные органы, администрации, специализированные управления) и повысить прозрачность процедур. В то же время фиксировалась проблема необходимости учёта региональных и локальных особенностей, что привело к появлению гибридных моделей на стыке централизованного и децентрализованного управления.

Одной из ключевых инноваций современной модели муниципального управления стало введение функциональной стратификации органов местного самоуправления по принципу «город — поселение — округ» (рис. 4). Такое разграничение позволило чётко определить вертикаль компетенций, персонализировать ответственность должностных лиц, а также сформировать устойчивую систему взаимодействия между уровнями власти

Рис. 4. Разграничение полномочий между уровнями: город–поселение–округ

Подобная структуризация не только повысила эффективность распределения прав и обязанностей между уровнями муниципальных образований, но и стала фундаментом для развития горизонтальной и вертикальной интеграции между представительной и исполнительной ветвями власти [6, с. 56]. Органы местного управления получили возможность самостоятельно проводить кадровую, бюджетную и административную политику, что стимулировало рост профессионализма управленческих кадров и внедрение новых технологий в процесс принятия решений.

В начале XXI века организационные структуры муниципального управления подверглись сложным преобразованиям, связанным не только с доработкой правовой базы, но и с необходимостью интеграции новейших технологий в процессы управления. Федеральный закон № 131-ФЗ неоднократно корректировался с учётом социальных и экономических изменений, что требовало от муниципальных органов высокой адаптивности и поиска новых моделей деятельности [2]. Современная муниципальная структура всё больше ориентируется на внедрение электронных средств управления, цифровых платформ и использование ИТ-инфраструктуры как основной ресурс инноваций. Процессу цифровизации стали уделять значительное внимание, поскольку это позволяло повысить прозрачность процедур, уменьшить бюрократические барьеры, оперативно координировать деятельность различных подразделений.

Структурная схема современной администрации принципиально отличается наличием новых подразделений, отвечающих за цифровую трансформацию, обслуживающих электронные сервисы и координирующих взаимодействие с жителями через онлайн-платформы (рис. 5)

Рис. 5. Структура современной администрации с учётом цифрового блока/ИТ-подразделения

Формирование ИТ-подразделений в муниципальных структурах отражает общую тенденцию к технологизации управления, когда эффективная работа невозможна без постоянного развития инфраструктуры электронных услуг.

Особое место занимают вопросы управления персоналом, организационной культуры и образовательной подготовки муниципальных служащих. В условиях цифровой трансформации предъявляются новые требования к квалификации кадров, инновационному мышлению и способности к участию в межведомственных проектах. Развитие внутренних механизмов самоорганизации и совершенствование процедур внутренних коммуникаций становятся одним из приоритетов эволюции структур местного самоуправления. Современные администрации вынуждены постоянно пересматривать распределение функций, наделять отдельные подразделения расширенными полномочиями в рамках цифровых сервисов, а также формировать обособленные службы по информационной безопасности и гражданской обратной связи.

История организационных структур муниципального управления в России демонстрирует чрезвычайное разнообразие форм и принципов, обусловленных эпохой, характером государственного устройства и уровнем общественного развития. От первых попыток децентрализации и внедрения элементов общественной саморегуляции во второй половине XIX века (земства) до господства централизованных административных моделей в советский период и финальной эволюции к гибридным и цифровым формам современной эпохи — каждый этап связан с поиском баланса между автономией и порядком, самостоятельностью и контролем.

Рассматривая накопленный опыт, можно утверждать, что дальнейшая эволюция организационных структур будет определяться не только юридическими рамками, но и качеством человеческого и интеллектуального потенциала на местах, способностью к инновациям и умением адаптироваться к вызовам цифрового общества. Итогом исторического процесса стало формирование сложной, многоуровневой и адаптивной системы муниципального управления, сочетающей в себе преемственность и открытость для нового.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/
2. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 20.03.2025) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/
3. Большаков, С. Н. Организационные структуры муниципального управления и их совершенствование / С. Н. Большаков, О. Л. Ким, М. И. Чекалев // Экономика и политика. — 2020. — № 1(15). — С. 16–22.
4. Емельянов, А. В. Оптимизация организационных структур в муниципальном управлении. Опыт и перспективы / А. В. Емельянов // Человек. Социум. Общество. — 2025. — № 1. — С. 58–63.
5. Купряшин, Г. Л. Основы государственного и муниципального управления: учебник для вузов / Г. Л. Купряшин. — М.: Издательство Юрайт, 2025. — 582 с.
6. Мухаев, Р. Т. Государственное и муниципальное управление: учебник / Р. Т. Мухаев. — М.: ИНФРА-М, 2024. — 477 с.
7. Наконечникова, Л. А. Организационные структуры муниципального управления и их развитие / Л. А. Наконечникова // Форум. — 2023. — № 3(29). — С. 146–149.
8. Осипова, И. Н. Правовые и организационные основы государственного и муниципального управления: учебно-методическое пособие / И. Н. Осипова. — М.: Ай Пи Ар Медиа, 2023. — 58 с.