Введение

Управление муниципальным имуществом представляет собой одну из ключевых функций органов местного самоуправления, от эффективности реализации которой непосредственно зависит финансовая устойчивость муниципальных образований и качество жизни населения. Согласно статье 50 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления [1].

Состав муниципального имущества крупных городских округов характеризуется значительным разнообразием — от объектов социальной инфраструктуры до земельных участков и корпоративных прав в хозяйственных обществах. Актуальность исследования обусловлена рядом факторов. Во-первых, в условиях ограниченности межбюджетных трансфертов и необходимости обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований доходы от использования муниципального имущества приобретают критически важное значение для формирования доходной части местных бюджетов. Во-вторых, практика показывает устойчивое воспроизводство системных проблем в сфере управления муниципальным имуществом: низкую эффективность использования отдельных категорий активов, систематическое невыполнение планов приватизации, недостаточную прозрачность процедур распоряжения имуществом. В-третьих, анализ причин этих проблем указывает на институциональные дефициты, связанные с несовершенством организационной структуры управления и нечетким разграничением полномочий между различными органами и должностными лицами местного самоуправления.

Особую актуальность проблема разграничения полномочий приобретает для крупных городских округов, где масштаб муниципального имущества требует создания сложных многоуровневых систем управления с участием множества субъектов — представительного органа, главы муниципального образования, администрации, специализированных департаментов по управлению имуществом, отраслевых департаментов, контрольных органов. Взаимодействие этих субъектов должно обеспечивать баланс между единством имущественной политики и оперативностью управленческих решений, между представительными (контрольными) и исполнительными функциями, между стратегическим и тактическим планированием.

Цель исследования — выявить ключевые противоречия в системе разграничения полномочий по управлению муниципальным имуществом между органами местного самоуправления и разработать научно обоснованные рекомендации по оптимизации организационной структуры управления на основе анализа теоретических подходов и практики крупного муниципального образования.

Обзор литературы

Проблематика управления муниципальным имуществом и разграничения полномочий в данной сфере находит отражение в работах представителей различных научных направлений — от теории государственного и муниципального управления до экономики и юриспруденции. Теоретико-методологические основы управления муниципальным имуществом разрабатываются в трудах Г. С. Изотовой, которая рассматривает муниципальное имущество как сложную социально-экономическую систему, требующую применения комплексного подхода к управлению [4]. Рожков Е. В. анализирует институциональные основы управления муниципальным имуществом, обосновывая необходимость создания специализированных органов управления с четко определенными полномочиями [8].

Вопросы разграничения полномочий между органами публичной власти исследуются в работах специалистов по государственному и муниципальному управлению, анализируются принципы организации местного самоуправления и взаимодействия его органов, рассматриваются систему муниципального управления как многоуровневую структуру с распределением функций между различными субъектами, исследуются механизмы координации деятельности органов местного самоуправления в процессе решения вопросов местного значения [5].

Вместе с тем, анализ существующих научных публикаций показывает, что проблема разграничения полномочий в сфере управления муниципальным имуществом остается недостаточно исследованной. Проведенный обзор литературы позволяет констатировать, что, несмотря на наличие общетеоретических разработок в области управления муниципальным имуществом и организации местного самоуправления, институциональные аспекты разграничения полномочий между органами местного самоуправления в данной сфере остаются недостаточно изученными. Отсутствуют комплексные исследования, сочетающие теоретический анализ моделей разграничения полномочий с детальным изучением практики их реализации в конкретных муниципальных образованиях и выявлением системных противоречий.

В этой связи целью настоящего исследования является выявление ключевых противоречий в системе разграничения полномочий по управлению муниципальным имуществом между органами местного самоуправления и разработка научно обоснованных рекомендаций по оптимизации организационной структуры управления.

Результаты исследования

Вопросы управления муниципальным имуществом традиционно относятся к числу наиболее сложных и противоречивых в системе местного самоуправления Российской Федерации. Двойственная природа муниципального имущества, которое одновременно выступает материальной основой для решения вопросов местного значения и источником доходов местного бюджета, предопределяет специфику организационных механизмов управления им. При этом ключевым вопросом, определяющим эффективность всей системы управления, является оптимальное распределение полномочий между различными органами и должностными лицами местного самоуправления.

Теоретическое осмысление проблематики разграничения полномочий в сфере управления муниципальным имуществом базируется на фундаментальных принципах организации публичной власти. Классическая теория разделения властей, адаптированная к муниципальному уровню, предполагает разграничение представительных (нормотворческих, контрольных) и исполнительных (распорядительных) функций. Однако применительно к управлению муниципальным имуществом такое разграничение оказывается недостаточным, поскольку сама категория «управление» включает в себя комплекс функций, не укладывающихся в бинарную схему «представительство — исполнение».

Современные исследователи выделяют как минимум три уровня управленческого воздействия на муниципальное имущество: стратегический (определение принципов и приоритетов имущественной политики), тактический (разработка программ и механизмов реализации стратегии) и оперативный (повседневное распоряжение конкретными объектами). Соответственно, возникает вопрос о распределении этих функций между представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования, местной администрацией и ее специализированными подразделениями. Федеральное законодательство устанавливает лишь общие рамки такого распределения, оставляя значительное пространство для муниципального нормотворчества [7].

Статья 35 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования установление порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности [1]. Казалось бы, данная норма четко определяет роль представительного органа — он не управляет имуществом непосредственно, но устанавливает правила такого управления. Однако анализ практики муниципального нормотворчества показывает, что представительные органы зачастую выходят за рамки установления общих правил и принимают решения по конкретным объектам имущества, что размывает границу между стратегическими и оперативными полномочиями.

Особенно сложным является вопрос о полномочиях по принятию решений о приватизации муниципального имущества. С одной стороны, статья 35 Федерального закона № 131-ФЗ относит к компетенции представительного органа установление порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений [1]. Означает ли это, что представительный орган должен утверждать каждую конкретную приватизационную сделку, или достаточно утверждения общей программы приватизации с делегированием полномочий по проведению торгов исполнительному органу?

Анализ практики крупных муниципальных образований показывает различные модели решения данного вопроса. Рассмотрим опыт городского округа «Город Хабаровск», являющегося административным центром Хабаровского края с населением свыше 617 тысяч человек. Согласно Положению о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, принятому Хабаровской городской Думой, к исключительным полномочиям представительного органа отнесены утверждение программ приватизации муниципального имущества и принятие решений о приеме в муниципальную собственность безвозмездно передаваемых объектов государственной собственности [2].

При этом оперативные функции по организации процедур приватизации, проведению торгов и заключению договоров купли-продажи осуществляются департаментом муниципальной собственности администрации города. Такая модель представляется сбалансированной: представительный орган определяет стратегию приватизации (какие объекты и в какие сроки подлежат приватизации), а исполнительный орган реализует эту стратегию, обеспечивая максимизацию доходов и прозрачность процедур.

Вместе с тем, практика реализации данной модели выявляет ряд проблемных моментов. По данным отчетности департамента муниципальной собственности за 2023–2024 годы, планы приватизации систематически не выполняются: в 2023 году было продано только 5 объектов из 8 запланированных (62,5 % выполнения плана), в 2024 году — 7 объектов из 12 запланированных (58,3 % выполнения плана) [7]. Возникает вопрос: является ли такое невыполнение следствием некачественной подготовки программы приватизации представительным органом (включение объектов, не имеющих рыночного спроса) или результатом недостаточно эффективной работы исполнительного органа по организации торгов и привлечению покупателей?

Отсутствие четких критериев оценки качества исполнения полномочий каждым из органов создает «серую зону» взаимной безответственности. Представительный орган может переложить ответственность за невыполнение плана на исполнительный, ссылаясь на плохую организацию торгов. Исполнительный орган, в свою очередь, может утверждать, что в программу приватизации были включены неликвидные объекты. В результате страдает эффективность управления муниципальным имуществом в целом.

Еще более сложная ситуация складывается в сфере управления земельными ресурсами муниципального образования. Земельные участки представляют собой специфическую категорию муниципального имущества, правовой режим которой регулируется не только гражданским, но и земельным законодательством. Полномочия по распоряжению земельными участками включают принятие решений об их предоставлении гражданам и юридическим лицам, установление условий предоставления, определение размера платы за пользование. Должны ли все эти решения приниматься представительным органом, или часть из них может быть делегирована исполнительному органу?

Практика показывает, что вовлечение представительного органа в принятие решений по каждому конкретному земельному участку приводит к чрезмерной бюрократизации процесса и увеличению сроков предоставления земли. В городском округе «Город Хабаровск» принята модель, при которой представительный орган утверждает общие правила предоставления земельных участков и перечни земель, которые могут быть предоставлены определенным категориям лиц, а оперативные решения о предоставлении конкретных участков в установленных рамках принимаются администрацией города [7].

Такой подход представляется оправданным с точки зрения оперативности и снижения административных барьеров. Однако и здесь возникают проблемы на стыке полномочий. Доходы от сдачи в аренду земельных участков в 2024 году составили 632,39 млн руб., что представляет собой 58,2 % от общего объема доходов от использования муниципального имущества [7].

При такой значимости данного источника доходов возникает вопрос о полномочиях по установлению размера арендной платы и условий индексации. Является ли это прерогативой представительного органа (как элемент бюджетной политики) или относится к компетенции исполнительного органа (как техническая процедура применения утвержденных методик расчета)? В таблице 1 представлена систематизация полномочий различных органов местного самоуправления в сфере управления муниципальным имуществом на примере городского округа «Город Хабаровск».

Таблица 1

Разграничение полномочий по управлению муниципальным имуществом между органами местного самоуправления

Данные таблицы демонстрируют сложную многоуровневую структуру распределения полномочий, в которой каждый орган играет специфическую роль в зависимости от характера решаемых задач. Вместе с тем, такое детальное разграничение создает риски возникновения «организационных разрывов», когда ответственность за конечный результат размыта между множеством субъектов.

Особого внимания заслуживает проблема полномочий специализированного органа по управлению муниципальным имуществом в структуре администрации. В городском округе «Город Хабаровск» таким органом является департамент муниципальной собственности, созданный в соответствии с Постановлением администрации города от 25.09.2013 № 3694 [3]. Департамент подчиняется непосредственно Мэру города и наделен широкими полномочиями по учету, распоряжению и контролю за использованием муниципального имущества.

Однако возникает институциональная проблема: значительная часть муниципального имущества закреплена за муниципальными учреждениями на праве оперативного управления, и эти учреждения находятся в ведении отраслевых департаментов (образования, здравоохранения, культуры и т. д.). Департамент муниципальной собственности формально отвечает за управление всем муниципальным имуществом, но не имеет административных рычагов влияния на деятельность отраслевых департаментов. Координация осуществляется через систему согласований и совещаний, эффективность которой зависит от личных взаимоотношений руководителей.

Эта проблема носит не частный, а системный характер и отражает фундаментальное противоречие между функциональным и отраслевым принципами организации управления. Департамент муниципальной собственности выстроен по функциональному принципу (управление имуществом как таковым, независимо от его отраслевой принадлежности). Отраслевые департаменты — по принципу отраслевому (управление сферой образования, здравоохранения и т. д., включая все ресурсы, необходимые для функционирования отрасли). Муниципальное имущество оказывается на пересечении этих двух принципов, что создает риски конфликтов и дублирования функций.

Возможны различные модели разрешения этого противоречия. Первая модель предполагает усиление роли специализированного органа по управлению имуществом с предоставлением ему полномочий по утверждению планов использования имущества, закрепленного за учреждениями, и права вето на решения отраслевых департаментов, затрагивающие судьбу муниципальных активов. Вторая модель, напротив, исходит из приоритета отраслевого управления, при котором специализированный орган по управлению имуществом выполняет преимущественно учетные и регистрационные функции, а решения о распоряжении имуществом принимаются отраслевыми департаментами в рамках их компетенции.

Анализ преимуществ и недостатков каждой модели показывает, что оптимальным является сбалансированный подход, при котором стратегические решения об оптимизации структуры муниципального имущества (создание, реорганизация, ликвидация объектов, изменение их целевого назначения) принимаются коллегиально с участием как специализированного органа по управлению имуществом, так и отраслевых департаментов. При этом оперативные вопросы текущего использования имущества для предоставления муниципальных услуг остаются в компетенции отраслевых департаментов, а вопросы учета, регистрации прав и контроля за сохранностью — в компетенции специализированного органа.

Важным аспектом разграничения полномочий является распределение ответственности за финансовые результаты управления муниципальным имуществом. В условиях, когда доходы от использования муниципального имущества формируют существенную часть доходной базы местного бюджета (в городском округе «Город Хабаровск» в 2024 году эти доходы составили 1 086,25 млн руб. [7]), возникает вопрос о механизмах стимулирования органов и должностных лиц к повышению эффективности управления.

Проблема заключается в том, что современная система оценки деятельности органов местного самоуправления слабо увязана с финансовыми результатами управления муниципальным имуществом. Показатели эффективности, используемые для оценки работы департамента муниципальной собственности, зачастую носят формальный характер (количество зарегистрированных объектов, количество проведенных торгов и т. п.) и не отражают экономическую отдачу от муниципальных активов. В результате у руководителей и специалистов департамента отсутствуют действенные стимулы к поиску инновационных решений, направленных на максимизацию доходов и повышение эффективности использования имущества.

Решение данной проблемы может быть найдено через внедрение системы ключевых показателей эффективности (KPI), ориентированных на финансовые результаты: рост доходов от использования имущества (с корректировкой на инфляцию), снижение доли неиспользуемых активов, сокращение дебиторской задолженности по арендным платежам, увеличение средней стоимости реализации объектов при приватизации. Привязка части оплаты труда руководителя и ключевых специалистов департамента к достижению этих показателей создаст действенные стимулы к повышению эффективности управления.

Отдельного рассмотрения требует проблема разграничения полномочий в сфере контроля за использованием муниципального имущества. Федеральное законодательство предусматривает осуществление контроля как представительным органом местного самоуправления (в форме заслушивания ежегодных отчетов главы муниципального образования, проведения депутатских проверок), так и специализированными контрольными органами (контрольно-счетный орган муниципального образования) [1]. При этом администрация осуществляет внутренний контроль через систему ведомственного финансового контроля и проверок подведомственных учреждений и предприятий.

Практика показывает, что эти различные формы контроля зачастую недостаточно координированы между собой, что приводит как к дублированию проверок (создающему избыточную нагрузку на проверяемые объекты), так и к возникновению «мертвых зон», не охваченных ни одной из форм контроля. В городском округе «Город Хабаровск» ежегодно представляется отчет о реализации муниципальной программы «Управление муниципальной собственностью» на рассмотрение Хабаровской городской Думы [7], однако формат такого отчета не предполагает детального анализа эффективности использования конкретных объектов имущества.

Необходимым представляется формирование комплексной системы контроля, в которой каждый контрольный орган имеет четко определенную зону ответственности и применяет специфические методы контроля. Представительный орган должен сосредоточиться на контроле за достижением стратегических целей имущественной политики и соблюдением установленных им правил управления имуществом. Контрольно-счетный орган — на проверке законности и эффективности расходования бюджетных средств на содержание и развитие муниципального имущества. Администрация — на оперативном контроле за целевым использованием имущества и своевременным поступлением платежей.

Перспективным направлением совершенствования системы разграничения полномочий является внедрение проектного управления применительно к наиболее сложным и значимым объектам муниципального имущества. Формирование межведомственных проектных команд, включающих специалистов департамента муниципальной собственности, отраслевых департаментов, финансового департамента и иных заинтересованных структур, позволяет преодолеть барьеры ведомственной разобщенности и обеспечить комплексный подход к решению задач по развитию и эффективному использованию муниципальных активов.

Цифровизация процессов управления муниципальным имуществом также создает новые возможности для оптимизации разграничения полномочий. Внедрение единых информационных систем, обеспечивающих прозрачность данных об объектах муниципальной собственности, их правовом статусе, фактическом использовании и финансовых результатах, позволяет всем участникам управленческого процесса работать с единой достоверной информацией. Это снижает риски принятия несогласованных решений и повышает качество координации деятельности различных органов. Вместе с тем, цифровизация порождает и новые вызовы в сфере разграничения полномочий. Возникает вопрос о правах доступа различных органов и должностных лиц к информационным системам управления имуществом, о том, каковы полномочия контрольно-счетного органа по доступу к информационным системам администрации.

Заключение

Проведенный анализ позволяет сформулировать ряд принципиальных выводов и рекомендаций по совершенствованию системы разграничения полномочий в сфере управления муниципальным имуществом. Во-первых, необходимо четкое закрепление в муниципальных правовых актах трехуровневой модели управления: стратегический уровень (представительный орган и глава муниципального образования), тактический уровень (администрация как коллегиальный орган), оперативный уровень (специализированные департаменты). Каждый уровень должен иметь четко определенные полномочия и зоны ответственности. Во-вторых, целесообразно формирование коллегиальных органов для принятия решений по наиболее сложным и значимым вопросам управления муниципальным имуществом (приватизация крупных объектов, участие в создании хозяйственных обществ, предоставление имущества в концессию). Такие органы должны включать представителей различных департаментов и обеспечивать баланс интересов. В-третьих, необходимо внедрение системы KPI, ориентированных на финансовые и социальные результаты управления муниципальным имуществом, с привязкой мотивации руководителей и специалистов к достижению этих показателей.

В-четвертых, требуется разработка и утверждение регламентов взаимодействия между различными органами, участвующими в управлении муниципальным имуществом, с установлением сроков согласований, форматов обмена информацией и механизмов разрешения разногласий. Формализация процедур взаимодействия снижает влияние субъективного фактора и повышает предсказуемость управленческих процессов. Наконец, необходимо усиление роли общественного контроля за управлением муниципальным имуществом через создание общественных советов при органах, осуществляющих управление имуществом, обеспечение публичности информации о муниципальных активах и результатах их использования, проведение публичных обсуждений наиболее значимых решений. Опыт городского округа «Город Хабаровск» показывает, что даже при наличии развитой институциональной структуры управления муниципальным имуществом и детализированной нормативной базы сохраняются системные проблемы, связанные с несовершенством разграничения полномочий. Систематическое невыполнение планов приватизации, критический срыв программы переселения граждан из аварийного жилищного фонда в 2024 году, низкая эффективность использования нежилого фонда и корпоративных прав — все эти проблемы в значительной степени обусловлены институциональными дефицитами, размытостью ответственности и недостаточной координацией деятельности различных органов. Решение выявленных проблем требует комплексного подхода, сочетающего совершенствование нормативно-правовой базы, организационные преобразования, внедрение современных управленческих технологий и укрепление кадрового потенциала. Только системная трансформация модели разграничения полномочий, основанная на принципах прозрачности, подотчетности и результативности, способна обеспечить повышение эффективности управления муниципальным имуществом как важнейшей экономической основы местного самоуправления.

Литература:

1. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
2. Положение о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа «Город Хабаровск», утв. решением Хабаровской городской Думы от 24.05.2005 № 200.
3. Положение о департаменте муниципальной собственности администрации города Хабаровска, утв. постановлением администрации города Хабаровска от 25.09.2013 № 3694.
4. Изотова Г. С. Управление государственной и муниципальной собственностью (имуществом): учебник и практикум для вузов / под редакцией С. Е. Прокофьева. — 3-е изд., перераб. и доп. — Москва: Издательство Юрайт, 2024. — 312 с.
5. Журавлёва С. А. Эффективность управления муниципальной собственностью // Весенние дни науки: сборник докладов международной конференции студентов и молодых ученых. — Екатеринбург: УМЦ УПИ, 2020. — С. 593–595.
6. Кулакова Е. А. Управление муниципальной собственностью в условиях глобализации и цифровой трансформации // Государство и бизнес в условиях глобализации и цифровой трансформации: сборник статей студентов бакалавриата и магистратуры. — Санкт-Петербург: СПГУЭ, 2019. — С. 90–95.
7. Отчет о реализации муниципальной программы «Управление муниципальной собственностью городского округа «Город Хабаровск» за 2024 год. — URL: https://khv27.ru/administration/structural-units/departament-munitsipalnoy-sobstvennosti/munitsipalnaya-programma/
8. Рожков Е. В. Современные экономические и социальные проблемы по управлению муниципальным имуществом // Современные научные исследования и инновации. — 2025. — № 4(168).