Проблемы управления государственным имуществом



Ключевые слова: государственное имущество, управление, межведомственное взаимодействие, государственная собственность, государственное управление.

В настоящий момент перед Российской Федерацией стоит важнейшая цель — сформировать правовое государство, развивать демократические начала, в частности, данное положение затрагивает систему государственного управления. Большим значением обладает эффективное осуществление государственного управления в различных сферах.

Публичные органы — это важнейший элемент государственного управления. В свою очередь, государственное управление — чрезвычайно сложная динамическая система, каждый ее элемент осуществляет передачу, восприятие и преобразование регулирующего воздействия таким путем, что они организуют и контролируют общественную жизнь. Системность государственного управления обеспечивается достижением поставленных задач и качественным осуществлением управленческих функций, т. к. она связывает в единое целое при помощи управляющего воздействия субъектов на объекты управления.

Одним из направлений осуществления деятельности государственных органов выступает управление государственным имуществом. В данной сфере на сегодняшний день существует немало проблем, на которых следует акцентировать внимание. Особая важность решения подобных проблем обусловлена тем, что от вопросов управления государственным имуществом находятся в зависимости многие процессы, связанные с государственным управлением, деятельностью соответствующих органов. Все это диктует необходимость изучения существующих подходов и проблем, а также поиска путей их решения.

Итак, необходимо рассмотреть теоретические основы управления государственным имуществом во взаимосвязи с действующей правовой базой. Прежде всего, необходимо отметить, что процесс управления государственным имуществом реализуется посредством осуществления закрепленных правомочий за публичным собственником. Как правило, совершаются действия по управлению государственным имуществом уполномоченного органа государственной власти.

На сегодняшний день, основные функции по управлению государственным имуществом реализуются Федеральным агентством по управлению государственным имуществом (Росимущество), действующим в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 № 432 [2]. Центральными критериями в оценке деятельности Росимущества по управлению государственным имуществом выступают:

– законность;

– реализация в установленных пределах;

– использование вверенного имущества в соответствии с целевым назначением;

– эффективность и целесообразность.

Не вызывает сомнения, что в вопросах управления государственным имуществом прямо или косвенно участвуют и иные органы государственной власти. Так, по мнению О. И. Коротковой: «Комплексное исследование института административно-правового регулирования управления государственной собственностью показало, что в обобщенном виде его содержание составляет систему административно-правовых действий органов исполнительной власти, непосредственно управляющих объектами собственности по поводу организации воспроизводства, использования и трансформации ее объектов с помощью определенных принципов, форм и методов с целью реализации основополагающих социальных и экономических публичных интересов общества и государства» [6, с. 8–9].

Действительно, в управлении государственным имуществом принимают участие различные органы, которые задействованы по поводу его использования. Например, право оперативного управления, закрепленное в ст. 296 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) [1], позволяет органам, у которых имеется имущество на праве оперативного управления, осуществлять по отношению к нему определенные действия.

Учеными высказывались различные позиции относительно перспектив развития процесса управления государственным имуществом. По мнению С. В. Козловой, необходимо дальнейшее совершенствование правового регулирования с учетом цифровизации различных сфер общественной жизни [5, с. 40–41].

О. С. Макаренко считает, что для повышения качества управления государственной и муниципальной собственностью необходимо принятие специальной программы, направленной на четкое обоснование актуальных направлений, в том числе, по вопросам разграничения полномочий [7, с. 108].

С. И. Шульженко указывает на следующее: «Основная проблема государственного хозяйства — отрыв полномочий собственника федерального имущества от полномочий участника бюджетного процесса, что приводит к недопустимым, но, к сожалению, повсеместно распространенным случаям необеспечения полномочий финансовыми ресурсами. Считается, что управление имуществом осуществляется в рамках гражданского законодательства, хотя в данном случае речь идет всего лишь об использовании гражданско-правовых форм при обеспечении публичных нужд и интересов» [8, с. 73].

Не вызывает сомнения, что управление государственным имуществом является сложным институтом, в рамках которого правовая регламентация осуществляется нормами нескольких отраслей, среди которых прежде всего необходимо выделить бюджетное право и административное право. Особенную актуальность в силу межотраслевого характера правовой регламентации управления государственным имуществом, приобретает вопрос разработки унифицированного подхода. Кроме того, в настоящее время отсутствует единая методологическая база по вопросам осуществления управления государственной собственностью.

В настоящее время, управление государственным имуществом является материальной (имущественной) основой для выполнения различных государственных полномочий и функций, к числу которых следует отнести:

– социальную;

– политическую;

– оборонную;

– поддержания правопорядка и др.

Как ранее было указано, полномочия по управлению государственным имуществом относятся к компетенции Росимущества, а также находят отражение в деятельности иных органов государственной власти, у которых, например, государственное имущество находится на праве оперативного управления. При этом значительное количество вопросов связано именно с вопросами распоряжения государственным имуществом.

Нельзя не отметить, что вопросы распоряжения и управления государственным имуществом по отношению к различным государственным органам не конкретизированы в настоящее время в одном федеральном законе. Скорее, такие вопросы отражаются в системе подзаконных актов. Например, многочисленные аспекты управления государственным имуществом отражены в Постановлениях Правительства РФ. Также такие вопросы находят отражение в системе ведомственных нормативных актов. Соответственно, для целей правоприменения, отсутствие единого нормативного акта, определяющего актуальные вопросы управления государственным имуществом, не представляет удобства и не обеспечивает единообразное правоприменение.

Между тем, для федеральных органов весьма важно определить такие особенности как:

– учет вверенного федерального имущества (реестр федерального имущества во взаимосвязи с бюджетным учетом);

– вопросы распоряжения государственным имуществом (относительно содержания на балансе, использования, проведения ремонтных работ, особенностей списания и др.);

– выделение имущества с наличием специального правового режима и особенностей его участия в структуре отношений по управлению государственной собственностью;

– вопросы перераспределения государственного имущества, которые должны разрешаться по согласованию с Росимуществом.

Большое значение приобретает управление государственным имуществом во взаимосвязи с объектами, имеющими разную оборотосопособность. Прежде всего, следует отметить, что особый интерес представляет само понятие вещи в гражданском праве и вопросы участия конкретной вещи в гражданском обороте. В ст. 130 ГК РФ определены две категории вещей:

1) Недвижимые вещи (недвижимое имущество, недвижимость). К указанной группе вещей общепринятым является отнесение земельных участков, участков недр и тех объектов, которые находятся в неразрывной связи с землей, в т. ч. здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. Общепринято включать в недвижимые вещи жилые и нежилые помещения, машино-места. Сюда же относятся подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания. Помимо этого, к категории недвижимых вещей может быть отнесено и иное имущество.

2) Движимое имущество включает в себя вещи, которые не относятся к категории недвижимости, в т. ч. деньги и ценные бумаги. Не требуется регистрация прав на движимые вещи, за исключением случаев, на которые дается прямое указание в законе.

Большую значимость приобретают вопросы оборотоспособности, в т. ч. свободного оборота вещей. Необходимо акцентировать внимание на данном вопросе. В целом, в сфере обращения вещей в гражданском обороте, наиболее распространенной классификацией вещей выступает их деление именно на вещи с различной оборотоспособностью. Так как тот или иной правовой режим вещи определяет пределы и возможности для участия вещей в тех или иных правоотношениях, сделках, заключении договоров и пр.

В частности, вещи с ограниченной оборотоспособностью выступают в роли особой категории объектов гражданских прав, при которой производство тех или иных юридически значимых действий подразумевает соблюдения установленных условий. В свою очередь, вещи, изъятые из оборота, включают различные объекты, по тем или иным причинам не отличающиеся возможностью участия в гражданском обороте. Так, различные объекты государственной собственности могут не участвовать в обороте (например, определенные категории земельных участков и др.), в гражданском обороте могут не участвовать различные запрещенные для обращения объекты.

На сегодняшний день, остаются открытыми вопросы управления государственным имуществом, исходя из степени их обороноспособности. Кроме того, следует отметить и имеющие место иные трудности в части управления государственным имуществом:

– значительное количество субъектов, вовлеченных в процесс управления государственным имуществом;

– вопросы разграничения полномочий между органами государственной власти и муниципальными органами;

– отсутствие четкого распределения полномочий по управлению государственным имуществом между различными органами государственной власти;

– неопределенность в установлении пределов полномочий органов, осуществляющих управление государственным имуществом на праве оперативного управления;

– отсутствие четких регламентов по взаимодействию между различными государственными органами по вопросам управления государственным имуществом;

– исходя из всего вышеуказанного, необходимо отметить и такую проблему как дублирование полномочий по вопросам управления государственным имуществом, пересечение полномочий различных органов, что усложняет вопросы управления;

– отсутствие унифицированного подхода к платежам за пользование федеральным имуществом, в т. ч. за земельные участки, находящиеся в государственной собственности.

Хотелось бы акцентировать внимание на том, что отсутствие четких регламентов по поводу межведомственного взаимодействия по вопросам управления государственным имуществом препятствует повышению эффективности данного взаимодействия. Именно в процессе такого взаимодействия становится возможным реализовать основные цели и задачи, стоящие перед соответствующими органами. При этом комплексная работа органов различного уровня позволяет эффективно реализовывать обширный спектр задач и актуальных вопросов.

Следует кратко остановиться на позициях ученых относительно межведомственного взаимодействия, которые сложились на сегодняшний день и предложениях по поводу его совершенствования. Так, по мнению Ю.Н, Замолоцких, необходимо формирование системы мониторинга межведомственного взаимодействия, что позволит отследить реальную эффективность работы такой системы и позволит выявить дальнейшие пути совершенствования [4, с. 13–14].

С. В. Белобородов придерживается позиции, что на показатели качества межведомственного взаимодействия влияют внутренние и внешние факторы. Для более эффективной реализации межведомственного взаимодействия необходимо четко придерживаться принципов разделения полномочий, а также повышенного внимания заслуживают требования относительно качества проводимых работ конкретными органами и персонализация ответственности [3, с. 10–13]. С приведенными позициями следует отчасти согласиться, так как еще предстоит работа по совершенствованию межведомственного взаимодействия по поводу управления государственным имуществом.

Подводя итоги, необходимо отметить, что к основным перспективным путям управления государственным имуществом относится уточнение, детализация и конкретизация целого ряда вопросов, среди которых:

– концептуальные основы управления государственным имуществом;

– методы и способы управления;

– система государственных органов, прямо или косвенно задействованных в управлении государственным имуществом;

– основные принципы межведомственного взаимодействия по поводу управления государственным имуществом;

– разграничение полномочий в вопросах осуществления управления государственным имуществом, в том числе с органами муниципальной власти.

Представляется, что целесообразно принять специализированный закон, в котором будут регламентироваться важнейшие вопросы по поводу управления государственным и муниципальным имуществом.

Литература:

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 31.07.2020) // СЗ РФ. 05.12.1994. № 32. Ст. 3301.
2. Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 № 432 (ред. от 20.10.2020) «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом» // СЗ РФ. 09.06.2008. № 23. Ст. 2721.
3. Белобородов С. В. Повышение качества межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти: дис.... кандидата экономических наук. М., 2011. 165 с.
4. Замолоцких Ю. Н. Межведомственное взаимодействие органов исполнительной власти Российской Федерации: теория, практика, перспективы развития: автореферат дис. … кандидата юридических наук. Воронеж, 2019. 23 с.
5. Козлова С. В. Управление Государственным и муниципальным имуществом: сможет ли новый закон преодолеть институциональные ловушки? // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2019. № 5. С. 24–42.
6. Короткова О. И. Административно-правовое регулирование управления государственной собственностью в Российской Федерации: проблемы развития и правой регламентации: дис.... кандидата юридических наук. Воронеж, 2008. 245 с.
7. Макаренко О. С. Современные проблемы управления государственной и муниципальной собственностью в РФ // Проблемы эффективного использования научного потенциала общества. 2019. С. 106–108.
8. Шульженко С. И. Проблемы управления публичным имуществом в Российской Федерации // Управленческое консультирование. 2019. № 2 (122). С. 71–88