Многогранная сущность категории «местное самоуправление» (далее МСУ) обуславливает неоднозначное ее толкование в научной среде в различные временные эпохи России и зарубежья.
Научная проблематика сводится к тому, что без четко оформленного трактования понятия МСУ станет невозможным и его интеграция в политическую систему государства.
В данной статье будет рассмотрен понятийно-категориальный аппарат института местного самоуправления, сквозь призму основных теорий его происхождения, каждая из которых по-разному определяет роль и место института.
К основным таким концепциям автор относит государственную и общественную теории, теорию свободной общины и дуализма. Результаты анализа позволяют систематизировать всю имеющуюся информацию и обратить ее в четкие, оформленные выводы о сущности института местного управления.
Первая теория местного самоуправления, рассматриваемая автором — теория свободной общины. Первая она и в хронологическом порядке, поскольку возникла раньше остальных — во второй четверти XIX века. Ее непосредственным родоначальником принято считать видного французского социолога и политического мыслителя А. де Токвиля, сторонника естественного права. Именно он сформулировал довольно четкую концепцию самоуправляемых общин [7, С. 90–103].
Суть ее сводилась к идее о том, что первоисточник власти в любой стране не государство, к всеобщему заблуждению, а напротив — совокупность объединяющихся на добровольных началах лиц, которые самостоятельно отстаивают свои интересы, управляют собственными делами. Государству же автор теории отводит особую роль — судейскую. В том крайнем случае, если инициатива представителей общины по каким-либо причинам бессильна, государство осуществляет ее поддержку, оказывает необходимую помощь.
Токвиль исходил из убеждения, что общинная организация по природе своей вполне самостоятельна и не подлежит государственному контролю, поскольку возникла еще задолго до него. И эта независимость дает право общине самой управлять собственными делами.
Исходя из этих соображений, автор идеи определяет следующие элементы самоуправления:
- управление собственными делами общины, отличными по своему содержанию от дел государственных;
- выборность органов местного самоуправления непосредственно членами самой общины;
- признание самостоятельности и невмешательство государственных органов в компетенцию общины [7, С. 90–103].
Сторонники теории свободной общины не просто разделяют государство и местное самоуправление, они утверждают, что это два непересекающихся понятия, которые имеют совершенно разное, по сути, содержание. Данная теория нашла свое отражение в конституции Бельгии от 1831 года [4, С. 70–84]. В ней общинная власть «потеснила» законодательную, исполнительную и судебную ветви, встав в один ряд с ними.
Вторая рассматриваемая автором исследования теория местного самоуправления получила название общественной (или хозяйственной). По своим принципиальным позициям она близка к теории свободной общины. Авторы хозяйственной теории Шеффнер и Гирке были убеждены в том, что основная цель самоуправления — дарование возможности местному обществу самостоятельности в решении своих проблем [1, С. 69–80]. Однако, и в этом состоит ее главное отличие от предыдущей теории, аргументируют свою позицию авторы не столько естественным характером прав общины, сколько негосударственным характером деятельности органов местного самоуправления. При обосновании негосударственного характера института местного самоуправления сторонники теории также приводили следующие доказательства: система соподчинения местной власти не такая строгая, как государственная, поднимающиеся местной администрацией вопросы и варианты их решения предпринимаются с учетом особенностей развития собственной территории и, наконец, именно система местного самоуправления имеет более тесную взаимосвязь с населением, чем федеральные структуры.
Противопоставление интересов государственных интересам местной общественности, поставило перед учеными множество непростых задач.
В связи с этим последователи общественной теории предпринимали безуспешные попытки осуществить некоторую компетентностную градацию и составить перечень дел государственных и дел органов местного самоуправления.
Постепенной трансформации обществу сопутствовали изменения в понимании сущности государства. Его роль и влияние на жизненно важные процессы неуклонно росла, что в свою очередь, стало новой вехой в теории местного самоуправления.
Следующая рассматриваемая теория получила название государственной теории самоуправления. Ее основу составили идеи видных немецких ученых второй половины XIX века — Л. Штейна и Р. Гнейста [5, С. 146–167]. Согласно данной теории, отличной от двух предыдущих, институт местного самоуправления представляет собой, не что иное, как субструктуру государственной системы управления, которая является ее неотъемлемой частью. Единственным и главным отличием местной власти от федеральной является тот факт, что местное управление осуществляется не по средствам чиновников, а при помощи жителей, заинтересованных в результатах работы института.
Н. М. Коркунов по этому вопросу писал о главной функции местного самоуправления — «возложение на местное общество осуществления задач государственного управления», рассматривая первое как самую нижнюю структуру в вертикали власти [3, С. 748]..
Очевидным сторонником этой теории является и современный исследователь А. А. Сергеев, который утверждает, что самоуправление, в том числе и российское, «имеет, безусловно, государственную природу», поскольку именно государство определяет территории муниципалитетов, наделяет их полномочиями, гарантирует их права [6, С. 41–45].
Сегодня местное самоуправление рассматривается учеными и через призму так называемого дуализма местного самоуправления. С этой точки зрения институт представляет собой некую биполярную систему, которая с одной стороны самостоятельно решает подведомственные ей вопросы, а с другой — выполняет ряд государственных функций. В рамках этой концепции отечественный специалист Е. М. Ковешников выделяет в своей работе общие для государства и местного самоуправления элементы:
- обе структуры имеют властные полномочия и собственную территорию;
- источником власти объявлен в обоих случаях один и тот же субъект — народ;
- обе системы используют публичную власть для достижения поставленных целей [2, С. 272].
Таким образом, рассмотрев основные теории местного самоуправления, можно выделить следующие подходы к пониманию этого института в политической науке.
1. Институт местного самоуправления представляет собой систему публичной власти, находящую свое место в общей структуре государственной иерархии.
В рамках этого подхода справедливо выделить два варианта публичной власти: государственной и муниципальной. Каждая из этих организаций непосредственно участвует в политическом процессе страны, решая на своем уровне соответствующие вопросы, связанные с жизнедеятельностью граждан, что составляет их общность. Одновременно этот уровень служит и отличительной особенностью двух сил: государственная власть занимается общенациональными вопросами, а муниципальная — вопросами местного значения.
2. Рассмотрение института местного самоуправления как особой формы народовластия.
Во всех современных демократических государствах народ провозглашен источником власти, которая осуществляется, в том числе по средствам местного самоуправления (выборы, референдумы, сходы). Глава муниципального образования является выборным должностным лицом, которое изъявляет волю народа наряду с депутатами местного самоуправления.
3. Система местного самоуправления как институт гражданского общества.
В этом случае можно говорить об особой роли местного самоуправления. Оно является непосредственным связующим звеном между государственной системой и гражданским обществом. Очевидным эту роль делает возможность людей с активной гражданской позицией участвовать в политической жизни своей страны и реализовывать свои интересы.
4. Определение местного самоуправления в качестве института административного права.
Этот подход свойственен отечественной дореволюционной политической мысли. С точки зрения его сторонников муниципальное образование следует рассматривать исключительно как административную ветвь, которая наряду, например, с судебной также осуществляет функции управления государством. Именно по средствам местного самоуправления народом и осуществляется исполнительная власть.
Основываясь на позициях многочисленных авторов по вопросам местного самоуправления, а также на рассмотрении его основных теорий, автор дает собственную трактовку понятию местного самоуправления.
Местное самоуправление — специфическая форма активности граждан, направленная на решение вопросов местного значения через непосредственное или опосредованное их волеизъявление.
Данная формулировка отличается от остальных тем, что, будучи краткой, включает в себя основные аспекты цели, сущности и деятельности института. Авторское понимание характеризует МСУ в качестве демократического элемента, включающего гражданскую активность в вопросах управления страной, а также подчеркивает исключительно местный уровень функционирования власти.
Литература:
1. Гирке О. Германское общественное право. — М., 1900, стр. 69–80.
2. Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. — М., 2002, стр. 272.
3. Коркунов Н. М. Русское государственное право. — СПб., 1909, стр. 748.
4. Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. — М., 2003, стр. 70–84.
5. Назимов А. Теория конституционализма и самоуправления Рудольфа Гнейста. — Ярославль, 1881, стр. 146–167.
6. Сергеев А. А. Конституционно-правовые аспекты организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. — М., 2007. стр. 41–45.
7. Токвиль Ал. Старый порядок и революция. — М., 1911, стр. 90–103.
