В статье раскрывается сущность деятельности органов ФГПН в условиях изоляции граждан, а также проблемы функционирования данных органов, возникающие в процессе исполнения правоохранительной функции.
Результатами исследования является сформулированный вывод о том, что слабые стороны законодательной базы, проявляющиеся в условиях изоляции, приводят не только к возникновению целого ряда правовых проблем, но и к невозможности объективной оценки соблюдения законодательства на объектах защиты.
Ключевые слова: гражданское право, органы федерального государственного пожарного надзора, органы исполнительной власти, пожарная безопасность, противопожарная защита.
The article reveals the essence of the activities of the FGPN bodies in conditions of isolation of citizens, as well as the problems of functioning of these bodies that arise in the process of performing law enforcement functions.
The results of the study are the formulated conclusion that the weaknesses of the legislative framework, manifested in conditions of isolation, lead not only to a number of legal problems, but also to the impossibility of an objective assessment of compliance with the law at the objects of protection.
Keywords : civil law, federal state fire supervision bodies, executive authorities, fire safety, fire protection.
Основополагающей задачей государства является защита граждан и их прав от преступных посягательств, а также охрана их жизни и здоровья. Право на безопасную жизнь предусмотрено Конституцией РФ. Реализовать эту задачу государство может через существующую в РФ разнообразную систему органов исполнительной власти, в том числе и посредством деятельности органов федерального государственного пожарного надзора РФ (далее — ФГПН).
Россия является страной, в которой риск возникновения пожаров в несколько раз выше, чем в других странах Евразии. Именно поэтому деятельность органов пожарной безопасности играет столь важную роль.
Без тщательного регулирования со стороны государства, а также без основательной правовой базы невозможна эффективная работа ни одного государственного органа. А поскольку налаженная и продуктивная работа органов ФГПН является показателем устойчивого социально-экономического развития страны, то и изучение проблем регулирования деятельности этих органов является важнейшей задачей. При этом данные, полученные в процессе такого исследования, бесспорно, можно задействовать уже в практической сфере, при корректировке действующих законов РФ в сфере пожарной безопасности.
Проблемы, поставленные в данной статье, имеют не только широкое теоретическое значение, но и практическое. И все это в силу меняющейся правовой ситуации, толчком чему стало появление новой короновирусной инфекции в 2019 году, которая многое поменяла во всех сферах общественной жизни.
Как показала практика, ни одна организация, ни один государственный орган оказался не готов к таким меняющимся условиям, связанным с понятием «изоляция». В том числе и органы ФГПН столкнулись с большим количеством проблем при реализации своей деятельности.
В своем зачатке все проблемы, которые зарождаются при осуществлении органами пожарного надзора деятельности по работе с обращениями граждан, берут начало от невозможности оперативного выезда сотрудников на объект, который указывается в обращениях, для реализации правоохранительных функций.
Для выделения основных направлений деятельности органов федерального государственного пожарного надзора РФ, направленной на изменение сложившейся ситуации, а также на совершенствование методов работы, мы проанализировали текущее законодательство РФ, а также судебную практику, касающуюся работы органов пожарного надзора в период изоляции.
Результатом комплексного анализа стало выделение следующих проблем:
1) невозможность выезда сотрудника на объект для пресечения нарушения, указанного в обращении.
Суть проблемы заключается в том, что, несмотря на то, что федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее — ФЗ-59) [2] разрешает выезд на место для установления фактов, указанных в обращении, например, федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — ФЗ-294) [3] классифицирует такой выезд как проверку.
При этом органы прокуратуры, как показывает практика (представление прокурора г. Сургута [6] от ноября 2019 г.), такой выезд сочтут за нарушение закона, о чем вынесут представление об устранении.
2) неэффективность и трудоёмкость предусмотренных законом процедур предварительной проверки по обращениям.
Здесь стоит отметить малую мобильность закона РФ и Административного регламента, которые прописывают порядок действия сотрудников ФГПН при поступлении сообщения о нарушении законодательства в сфере пожарной безопасности. Избыточность процедур, которые необходимо провести для дополнительной проверки по обращению с целью уточнения недостающих сведений о факте нарушения закона либо о нарушителях, изначально лишает указанный государственный орган практической возможности эффективного реагирования на вышеуказанные факты. Связано это с тем, что за время проведения всех дополнительных проверок нарушитель сможет либо устранить нарушение, либо скрыть его совершение.
3) Противоречия положений ФЗ-59 и ФЗ-294 о порядке рассмотрения обращений граждан. Пример, который приведен выше, уже подчеркивает существование такового.
4) Отсутствие в законе закрепленных чётких (детализированных) понятий «нарушения, создающие угрозу жизни и здоровья людей», «обоснованные сомнения в авторстве обращения», «разумные меры по установлению обратившегося лица», являющихся правовыми основаниями для проведения проверки по обращению.
Здесь негативное влияние оказало введенное в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (деле — КоАП РФ) изменение: изданный законодательный акт «О внесении изменений в Федеральный закон «О пожарной безопасности» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» [4] о внесении изменений в КоАП РФ, ч.ч. 3–5 ст. 20.4 КоАП РФ. Связано это с тем, что указанные статьи содержали определенные критерии классификации действий в качестве нарушений норм законодательства о пожарной безопасности. Теперь такие критерии отсутствуют, что усложняет правоприменителям задачу в несколько раз.
Теперь, в силу подобных изменений, понятие «нарушения требований пожарной безопасности, создающие угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, угрозу возникновения пожара» толкуется исключительно субъективно, что в свою очередь создает множество проблем в сфере правоприменения.
Из-за этого один и тот же тип правонарушения трактуется по-разному: кем-то классифицируется как нарушение, создающее угрозу для жизни и здоровья людей, другими — нет.
Ярким примером является следующая практика: прокуратура Сургутского района согласилась с позицией органа ФГПН, рассматривающего обращение, о нарушении требований пожарной безопасности, которые должны реализовываться в процессе содержания эвакуационных путей и выходов, что, по мнению прокуратуры создало угрозу жизни и здоровью людей. В связи с чем, принято решение о согласовании внеплановой проверки по фактам нарушения [8].
А вот в Ханты-Мансийской межрайонной прокуратуре поступившее обращение, подобное вышеизложенному, отклонено из-за «отсутствия оснований для её проведения» [7].
В итоге, складывается парадоксальная ситуация, когда по идентичным информациям о нарушениях закона принимаются абсолютно противоположные меры реагирования. Это является серьезным правовым пробелом в текущем законодательстве, а. соответственно, такая ситуация требует принятия незамедлительных мер.
В данном аспекте анализ практики привел нас к формулированию следующих направлений по устранению существующих проблем в правоприменительной сфере.
Во-первых, считаем, что необходимо изменить формулировки в постановлении Правительства РФ от 03 апреля 2020 г. № 438 «Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменения в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», которые относятся к ФГПН. Изменения должны коснуться той части Постановления, в которой устанавливаются дистанционные формы взаимодействия с лицами, над которыми осуществляется контроль.
Объяснить такую необходимость достаточно просто: ФГПН — один из немногих органов, деятельность которых должна осуществляться только в форме выездной проверки (и далеко не посредствам видеосвязи или дистанционного изучения документации), ведь все нарушения противопожарного режима эффективно и своевременно возможно установить только при непосредственном контроле и визуальном осмотре.
Соответственно, реальная оценка уровня пожарной безопасности, реализации его ключевых элементов, напрямую влияющих на состояние защищённости от пожаров неопределённого круга лиц, доступна только при визуальном осмотре в режиме офлайн.
Более того, следующим шагом, считаем верным ввести изменение в изложение ч. 5 ст. 56 федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — ФЗ-248) следующего рода: «Инспекционный визит, выездная проверка могут проводиться с использованием средств дистанционного взаимодействия, в том числе посредством аудио- или видеосвязи, за исключением случаев, когда положением о виде надзора предусмотрено проведение контрольных (надзорных) мероприятий только в выездной форме» [5].
Решение видится разумным, поскольку инспекционный визит вполне возможно провести без ущерба для здоровья сотрудника либо представителей контролируемых лиц, при условии соблюдения действующих санитарно-эпидемиологических мер (наличие медицинских масок, резиновых перчаток, соблюдение социальной дистанции и пр.).
Если же провести осмотр невозможно более никаким образом, кроме как дистанционно, предлагаем установить обязанности, ответственность и чёткий алгоритм действий контролируемых субъектов при осуществлении дистанционного взаимодействия с правоохранительными (государственными) органами, для исключения случаев уклонения от выполнения требований закона и намеренного препятствования деятельности сотрудников.
Для этого, целесообразно ч. 1 ст. 25 ФЗ-294, ч. 6 ст. 70 ФЗ-248, а также ст. 73 ФЗ-248 дополнить словами «В случае, если контрольное (надзорное) мероприятие по решению контрольного (надзорного) органа осуществляется посредством аудио- или видеосвязи, контролируемое лицо обязано обеспечить техническую возможность проведения проверки в указанных формах взаимодействия» [5].
Представляется, что реализация предложенных изменений в законодательстве РФ позволит полностью урегулировать правовые взаимоотношения между органом государственного контроля (надзора) и контролируемым лицом. При этом взаимодействие это будет налажено даже при использовании дистанционных форм.
Такие улучшения в работе противопожарной службы позволит не только повысить эффективность деятельности органов ФГПН, но и создаст крепкую законодательную базу для реализации защиты прав граждан даже в условиях пандемии или при других ограничениях.
Литература:
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2020. — № 10. — Ст. 2784.
- О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: федеральный закон от 02 мая 2006 г. № 59-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 19. — ст. 2060.
- О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ // Российская газета. — 2008. — № 266.
- О внесении изменений в Федеральный закон «О пожарной безопасности» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»: федеральный закон от 28 мая 2017 г. № 100-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2017. — № 22. — ст. 3069.
- О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации: федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. — URL:http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 03.10.2024).
- Об устранении нарушений закона: представление Прокуратуры города Сургута от 11 ноября 2019 г. № 07–03–2019 // Архив Главного управления МЧС России по Ханты-Мансийскому АО — Югре.
- Об отказе в согласовании проведения внеплановой проверки: решение Ханты-Мансийской межрайонной прокуратуры от 15 мая 2019 г. № 07–01–2019 // Архив Главного управления МЧС России по Ханты-Мансийскому АО — Югре.
- Решение прокуратуры Сургутского района о согласовании внеплановой выездной проверки от 03 марта 2020 г. // Архив Главного управления МЧС России по Ханты-Мансийскому АО — Югре.
