В статье автор исследует связь между лесным законодательством в разные годы и темпами развития автомобильных дорог Курганской области.
Ключевые слова : автомобильные дороги, дорожная отрасль, лесной фонд, законодательство, изменение границ лесного фонда, Курганская область.
Законодательство является одним из главных рычагов воздействия на развитие общества и государства. От его состояния в первую очередь зависит развитие экономики и инфраструктуры страны. Дорожная отрасль является одной из важнейших отраслей экономики любой промышленно развитой страны. От законодательства зависит будет ли дорожная отрасль развиваться поступательно или будет деградировать. Право становится ресурсом прогрессивного развития, если само прогрессивно и эффективно. В настоящей статье мы рассмотрим развитие автомобильных дорог Курганской области от момента их создания до настоящего времени и как на развитие дорог влияет лесное законодательство.
Курганская область расположена в центральной части Западно-Сибирской равнины и граничит с крупными промышленными областями России: Омской областью на западе; Тюменской областью на севере; Свердловской областью на юге и юго-востоке. Таким образом, Курганская область является важным транспортным узлом, через который проходят основные автомобильные магистрали, связывающие ее с другими регионами Российской Федерации. Автомобильные дороги являются важнейшей составной частью транспортной системы Курганской области. От уровня транспортно-эксплуатационного состояния и развития сети автомобильных дорог, обеспечивающих связь между муниципальными районами и населенными пунктами Курганской области, а также от выхода на сеть автомобильных дорог субъектов Российской Федерации, граничащих с Курганской областью, во многом зависит достижение устойчивого экономического роста, улучшение условий для предпринимательской деятельности и повышение уровня жизни населения.
Дорожная отрасль Курганской области начала свою историю с 24 марта 1943 года, когда впервые в Курганском облисполкоме был образован дорожный отдел. В 40-е годы абсолютно все дороги Курганской области были грунтовые, представляющие собой наезженную полосу земли без водоотвода и боковых канав. Было принято решение в первую очередь строить важные в те годы северные направления: Свердловск-Омск через Катайск, Шадринск-Челябинск, Шадринск-Курган. Лесопокрытая площадь (в процентном отношении к общей территории Южного Зауралья) на севере области составляла до 70 процентов. Зачастую для прокладки дорог вручную вырубались лесные просеки. Просеки вырубались ровно настолько, сколько необходимо было для строительства дороги. Масштабное строительство было возможно благодаря Лесному кодексу РСФСР. В соответствии с ним леса много лесных районов относились к третьей группе лесов, имеющие преимущественно эксплуатационное значение и предназначенные для непрерывного удовлетворения потребностей народного хозяйства. Перевод лесных площадей в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и осуществлением лесных пользований, в лесах государственного значения второй и третьей групп производился по решению исполнительного комитета областного Совета народных депутатов Курганской области. В районах с лесистостью от 50 процентов и выше предоставлялись площади размером до 50 гектаров и площадей размером до 25 гектаров в районах с лесистостью ниже 50 процентов. Благодаря этому бывшие лесные просеки быстро превращались в современные автомобильные дороги с твердым покрытием, вплотную окружены лесами. А из вырубленного леса строились первые мосты через водные преграды. Таким образом в 1983 году была проложена обширная сеть автомобильных дорог, ставшая мощным толчком для развития экономики области.
В настоящее время дорожная отрасль Курганской области является важной составной частью производственной инфраструктуры региона и представляет собой крупный комплекс с развитой производственной базой. Всего в Курганской области насчитывается 706 автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения. Общая протяженность автомобильных дорог общего пользования области составляет более 17 тысяч км, в том числе с твердым покрытием 74,3 %. Обеспеченность автомобильными дорогами с твердым покрытием на тысячу квадратных километров территории составляет 123,5 км, что значительно меньше среднего по Российской Федерации показателя — 300 км. Так же спустя более 50 лет исчерпана пропускная способность и высока степень износа значительной части автомобильных дорог. Не обеспечены круглогодичной связью с дорожной сетью общего пользования 406 населенных пунктов (33 %). Все это приводит к повышению себестоимости автомобильных перевозок и снижению конкурентоспособности продукции предприятий. Таким образом, главной целью Курганской области является развитие современной и эффективной транспортной инфраструктуры для улучшения социально-экономического развития и повышения конкурентоспособности Курганской области. А главной задачей формирование сети автомобильных дорог, способной удовлетворить возрастающий спрос на перевозки автомобильным транспортом и обеспечивающей круглогодичную доступность транспортных услуг для населения.
При проектировании и строительстве объектов автомобильного транспорта требуется решить целый ряд вопросов технического, экономического, инженерного и иного характера в пределах узкого и протяженного земельного участка — полосы отвода автомобильной дороги. Для формирования такого единого земельного участка необходимо произвести резервирование и изъятие множества земельных участков у различных правообладателей. На законодательном уровне, в Градостроительном и Земельном кодексе Российской Федерации закреплены процедуры территориального планирования, резервирования, изъятия и предоставления земель для современного и эффективного строительства автомобильных дорог. Однако на рост доли дорог с усовершенствованным типом покрытия в Курганской области по-прежнему оказывает огромное влияние природные факторы, в том числе обширные леса. Для строительства новых объектов автомобильного транспорта потребуются значительные лесные площади и поэтому важное значение приобретает эффективное правовое регулирование земельных отношений в данной сфере.
Курганская область расположена главным образом в лесостепной зоне. Общая площадь лесов на территории области по состоянию на 01.01.2018 года составляет 1 899 471 га, что составляет 21, 8 % всей территории. Изменения, внесенные в Лесной кодекс РФ Федеральным законом от 14 марта 2009 г, были направлены на упорядочение отношений, связанных с вырубкой лесных насаждений и заготовкой древесины в различных целях, предусмотренных лесным законодательством. Этот закон, направленный на защиту лесного фонда, стал главным фактором, сдерживающим расширение автомобильных дорог Курганской области. Кроме того, постановлением правительства Курганской области от 29 января 2008 года № 10 «Об отнесении лесов к категории защитных лесов «Зелёные зоны, лесопарки» 57 599,062 га леса были отнесены к зеленым и лесопарковым зонам на территории Курганской области. Таким образом, доля защитных лесов с особым правовым режимом их использования, выполняющих водоохранные, санитарно-гигиенические, оздоровительные, рекреационные и иные полезные функции стало составлять 71 % от общей площади лесного фонда. Кроме того, в соответствии со статьей 623 Федерального закона № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» решением Курганской областной Думы от 26 февраля 2019 года № 50 был образован лесопарковый зеленый пояс вокруг города Кургана площадью 40 000 га. В состав лесопаркового зеленого пояса включены: городские леса на территории города Кургана и леса на землях лесного фонда Курганского лесничества в границах Кетовского муниципального округа, отнесенные к категории защитных лесов «лесопарковые зоны». Важная автомобильная дорога регионального значения Курган — Половинное — Воскресенское — граница Казахстана начинается на границе города Кургана и на протяжении 2,5 км проходит по лесопарковому зеленому поясу Курганской области, а далее на протяжении около 3 км, проходит по защитным лесам отнесённых к зеленой зоне. Между тем дорога имеет высокую интенсивность движения в границах агломерации и входит в опорную сеть, так как обеспечивает выход к государственной границе. В 2022 году был запланирован капитальный ремонт данной автомобильной дороги, со строительством съездов и примыканий. Однако в настоящий момент осуществлен лишь капитальный ремонт в пределах существующей полосы отвода. Строительство съездов и примыканий в Кетовском районе отложено на 2024–2025 год, из-за сложной процедуры перевода лесопарковых и зеленых зон в земли транспорта и промышленности.
Строительство дороги в лесном массиве связано с различным влиянием строительных и технологических процессов на окружающую среду, поэтому данные виды работ должны проводиться с сохранением должного санитарного состояния лесов и условий их воспроизводства. В соответствии со статьей 114 Лесного кодекса Российской Федерации в защитных лесах запрещается строительство объектов капитального строительства, за исключением велосипедных, вело пешеходных, пешеходных и беговых дорожек, лыжных и роллерных трасс, если такие объекты являются объектами капитального строительства, и гидротехнических сооружений. Таким образом строительство автомобильных дорог в зеленых и лесопарковых зонах запрещено. Возникает необходимость изменения границ лесопарковых зон и перевод лесных участков в другую категорию лесов — эксплуатационные леса. Изменение границ лесов осуществляется в соответствии с требованиями Лесного кодекса Российской Федерации и постановления Правительства РФ от 21 декабря 2019 г. № 1755 «Об утверждении Правил изменения границ земель, на которых располагаются леса, указанные в пунктах 3 и 4 части 1 статьи 114 Лесного кодекса Российской Федерации, и определения функциональных зон в лесах, расположенных в лесопарковых зонах».
Теоретически процедура согласования и перевода земель лесного фонда в земли промышленности выглядит несложно. Принятие решения о переводе осуществляется органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации — Департаментом гражданской защиты, охраны окружающей среды и природных ресурсов Курганской области на основании документов, содержащих сведения о необходимости изменения границ земель, на которых расположены леса в лесопарковых и зеленых зонах, а также обоснование их площади и местоположения. Однако с первого раза согласовать проектную документацию в Курганской области невозможно. В распоряжении о подготовке проектной документации в обязательном порядке, на основании карт и реестра лесов Курганской области указывается квартал и выдел компенцессионного участка включаемого в границы земель, на которых расположены леса в лесопарковых и зеленых зонах, включающее в себя перечень географических координат характерных точек границ таких земель или перечень координат этих точек в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации недвижимости». Площадь лесных участков поставленных на государственный кадастровый учёт и внесённых в Государственный кадастр недвижимости как земельные участки с установленными границами, составляет примерно 800 га, то есть 0,042 % от всей площади лесного фонда. Остальные границы лесного фонда нанесены на лесные карты условно и в большинстве случаев не соответствуют действительности. Федеральное агентство лесного хозяйства при утверждении проектной документации ориентируются на публичную кадастровую карту и квартала и выдела компенсационных лесных участков лесных карт Курганской области не совпадают с кварталами и выделами Рослесхоза. Таким образом, процесс утверждение проектной документации по изменению границ лесов Курганской области может существенно затянуться, потому что в соответствии с постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2019 г. № 1755 уполномоченный орган Департамент гражданской защиты, охраны окружающей среды и природных ресурсов Курганской области в течение 15 рабочих дней со дня поступления проектной документации от заинтересованных лиц рассматривает ее и при отсутствии оснований для возврата, направляет ее на согласование с органами местного самоуправления городских, сельских поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, на территории которых проектируются изменения границ лесов в лесопарковых и зеленых зонах. Срок согласования проектной документации не превышает 15 рабочих дней. Проектная документация так же подлежит согласованию с Федеральным агентством лесного хозяйства. Срок согласования проектной документации не превышает 15 рабочих дней. В случаи возврата документации процедура после корректировки данной документации начинается заново. Далее уполномоченный орган в течение 30 календарных дней со дня принятия решения об утверждении документации обеспечивает в установленном порядке внесение информации об изменении границ земель, на которых расположены леса в лесопарковых и зеленых зонах, в государственный лесной реестр. Чаще всего процедура по изменению границ лесов в Курганской области занимает более 1 года.
После изменения границ земель, на которых расположены леса в лесопарковых и зеленых зонах, производится раздел лесных участков и только потом, в соответствии Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ производится перевод земель или земельных участков лесного фонда в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения.
Как мы видим, процедура предоставления лесных участков под строительство автомобильной дороги длительная и достаточно сложная. Все это очень сильно сдерживает развитие транспортной инфраструктуры в регионе, где 21 % всей территории приходиться на земли лесного фонда. Однако современное лесное законодательство влияет не только на образование новых земельных участков автомобильной дороги, но и на ремонт существующей полосы отвода автомобильных дорог. Границы полос отвода некоторых автомобильных дорог не превышают 8–12 метров. Даже при 12 метрах опасно ремонтировать автомобильную дорогу если рядом находиться лесной фонд. Например, автомобильная дорога межмуниципального значения Подъезд к Северное, связывает межу собой крупный населенный пункт и дорогу регионального значения. Из-за лесопарковых зон лесного фонда ширина полосы отвода данной дороги составляет всего 12 метров. В 2023 году было принято решении произвести ремонт дороги в существующих границах. В ходе ремонта поступила жалоба из Департамента гражданской защиты, охраны окружающей среды и природных ресурсов Курганской области, о том, что техника нарушает целостность корневой системы деревьев и влечет повреждение до степени прекращения роста лесных насаждений, следовательно, приравнивается к незаконной рубке, что предусматривает собой административную ответственность в соответствии со статьей 8.28 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ.
Все эти факторы сильно влияют на социально-экономическое развитие Курганской области в целом, так как в лесных районах медленно происходит строительство и ремонт автомобильных дорог. Развитие сети автомобильных дорог во многом сдерживается из-за ограничений при эксплуатации автомобильных дорог, так как исчерпана пропускная способность и высока степень износа. По оценке существующих грузовых и пассажирских потоков и прогнозирования интенсивности на 20-летнюю перспективу ежегодный процент роста составляет 10 % по интенсивности движения легкого и грузового транспорта. Таким образом, интенсивность превышает интенсивность строительства и ремонта автомобильных дорог. Рассмотрим на примере одной из крупнейших автомобильных дорог региональная значения Курганской области «Иртыш» — Шумиха — Усть-Уйское — граница Казахстана. Данная дорога проходит через Шумихинский, Альменевский, Целинный район до самой границы с Казахстаном. Максимальная пропускная способность до 6000 автомобилей в сутки. Техническая категория III; IV. При этом всего 2 полосы движения. При всем при этом примерно 30 процентов протяжённости вышеуказанной дороги проходит через зеленые леса, лесопарковые зоны, леса, расположенные в зонах санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов и 40 процентов через леса расположенные в пустынных, лесопустых зонах. Изменение категории, полос движения и как следствие пропускной способности достаточно затруднительно и в рамках современного законодательства будет занимать очень долгое время. Между тем с каждым годом поток машин увеличивается и это требует расширения существующих полос движения автомобильных дорог. В настоящий момент многие вопросы правового режима земель автомобильного транспорта не нашли должной научной разработки и правового закрепления в действующем законодательстве. В первую очередь необходимо выделить автомобильные дороги отдельной категорией земель — земли транспорта и внести изменения в действующее лесное законодательство, где будет упрощена процедура перевода лесных участив в земельные участки под полосу отвода автомобильной дороги. Внести изменения в статью 114 Лесного кодекса Российской Федерации и разрешить прокладывать автомобильные дороги регионального и межмуниципального значения, с соблюдением лесовосстановительных мероприятий. Внесение изменение в лесной кодекс поможет развитию сети автомобильных дорог соответствовать темпам социально-экономического развития Курганской области и обеспечивать потребность в перевозках в соответствии с ростом автомобилизации. Учитывая сельскохозяйственную направленность экономики Курганской области, строительство автомобильных дорог для сельскохозяйственных предприятий невозможно переоценить. От уровня транспортно-эксплуатационного состояния и развития сети автомобильных дорог, обеспечивающих связь между муниципальными районами и населенными пунктами Курганской области, а также от выхода на сеть автомобильных дорог субъектов Российской Федерации, граничащих с Курганской областью, во многом зависит достижение устойчивого экономического роста, улучшение условий для предпринимательской деятельности и повышение уровня жизни населения, проведение структурных реформ и интеграция транспортной системы Курганской области в транспортную систему Российской Федерации.
Литература:
- Быкова, Е. Н. Техническая инвентаризация объектов капитального строительства: учебное пособие / Е. Н. Быкова, В. А. Павлова. — Санкт-Петербург: Лань, 2022. — ISBN 978–5–8114–1564–9. — Текст: электронный // Лань: электронно-библиотечная система. — URL: https://e.lanbook.com/book/211493 (дата обращения: 09.10.2023). — Режим доступа: для авториз. пользователей. — С. 105.).
- Шуплецова Ю. И. Правовое регулирование лесных отношений в Российской Федерации (монография). — М.: «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: ООО «Юридическая фирма «Контракт», 2018. — 216 с. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: www.garant.ru.
- Федькин, А.С. влияние компонентов системы «лесная дорога — автомобиль» на окружающую среду / А. С. Федькин, И. И. Тумашик // Труды БГТУ. № 2. Лесная и деревообрабатывающая промышленность. — 2011. — № 2(140). — С. 34–39. — ISSN 1683–0377. — Текст: электронный // Лань: электронно-библиотечная система. — URL: https://e.lanbook.com/journal/issue/298099 (дата обращения: 30.09.2023). — Режим доступа: для авториз. пользователей. — С. 5.).
- Постановление Правительства Курганской области от 14 октября 2013 г. N 473 «О государственной программе Курганской области «Развитие автомобильных дорог» (ред. от 22.07.23) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: www.garant.ru.
- Лесной кодекс РСФСР (ред. от 01.01.1997) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: www.garant.ru.
- Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред. от 01.09.23) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: www.garant.ru.
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 19.10.2023) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: www.garant.ru.
- Постановление Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2019 года № 1755 «Об утверждении Правил изменения границ земель, на которых располагаются леса, указанные в пунктах 3 и 4 части 1 статьи 114 Лесного кодекса Российской Федерации, и определения функциональных зон в лесах, расположенных в лесопарковых зонах» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: www.garant.ru.
- Лесной план Курганской области (на 2019–2028 годы). Приложение к распоряжению Губернатора Курганской области от «03» апреля 2019 года № 40-П-р «Об утверждении Лесного плана Курганской области». [Электронный ресурс]. https://www.zinref.ru/000_uchebniki/04600_raznie_15/815-lesnoi-plan-Kurganskoi-2019–2028g/001.htm.
