Представленное исследование посвящается теоретическому осмыслению и практическому анализу функционирования системы мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, их целей и задач, выявлению из содержания и оснований применения, проведению анализа факторов, которые снижают эффективность их применения, а также разработке практических рекомендаций и предложения, включая и совершенствование действующего административно-деликтного законодательства.
Ключевые слова: Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, административное правонарушение
В науке административного права большое внимание уделяется методам, которые применяются компетентными органами и должностными лицами по отношению к гражданам и организациям при нарушении ими административного законодательства. В теории и в практической деятельности сложились два главных метода воздействия на участников административно-правовых отношений. Такими являются убеждение и принуждение [7, С. 154].
В тех случаях, когда речь заходит об убеждении, как правило, принято говорить о предупреждении либо профилактике административных правонарушений. Метод принуждения используется уже как способ воздействия на правонарушителя для пресечения его противоправного деяния, сбора доказательств по делу и прочее. Традиционно применяются именно меры административного принуждения по сравнению с мерами профилактики, так как это происходит уже по факту совершения административного правонарушения.
Наука административного права, как уже было выделено, подразделяет меры государственного административного принуждения на четыре взаимосвязанных элемента: меры предупреждения, пресечения, обеспечения и ответственности. В рамках данного исследования наибольший интерес для нас представляют именно меры обеспечения [5, С. 46].
Так, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, будучи способом реализации метода принуждения, являются одним из наиболее действенных и результативных механизмов регулирования административно-правовых отношений. Как известно, реализация тех или иных мер государственного принуждения должна быть обоснована и осуществлена только на основании требований статьи 55 Конституции Российской Федерации и федеральных законов нашего государства [7, С. 214].
Применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях может быть направлено на достижение нескольких основных целей. В ходе применения таких мер субъектом осуществляется противоправное воздействие, что вынуждает соответствующий государственный орган применить к нему соответствующие меры принуждения для урегулирования общественных отношений. Кроме того, посредством таких мер обеспечивается сбор доказательств по делу об административном правонарушении.
Меры обеспечения применяются разными государственными органами, в числе которых и органы внутренних дел. Возможные виды указанных мер включают в себя различного рода процедуры.
Решая поставленную задачу исследования, необходимо подробнее рассмотреть значение отдельных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях [4, С. 48].
Структура административного законодательства характеризуется сложившейся эффективной системой мер обеспечения, связанных с ограничением имущественных прав граждан. Необходимо подчеркнуть, что большинство мер обеспечения, закрепленные главой 27 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации [3] и направленные на ограничение имущественных прав, применяются органами внутренних дел в ходе решения разнообразных задач. В это же время, анализ законодательных норм и правоприменительной практики указывает на то, что существуют меры обеспечения, нуждающиеся в доработках посредством выработки эффективного процессуального порядка применения в тех или иных ситуациях. Само собой разумеется, что в целом действующая система мер обеспечения способствует значительному повышению эффективности производства по делам об административных правонарушениях [6, С. 30].
Статьей 27.14 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации «Арест товаров, транспортных средств и иных вещей» предусмотрена мера обеспечения, которая активно применяется для обеспечения исполнения постановления о назначении административного наказания. Арест обозначенных объектов может быть осуществлен в отношении орудия либо предметов совершения административного правонарушения. Анализ законодательства позволяет говорить о том, что такая мера применяется в тех случаях, когда такие товары, транспортные средства и другие вещи не могут быть изъяты и их сохранность может быть обеспечена без процедуры изъятия.
Одной из гарантий реализации выделенной меры обеспечения является тот факт, что при отчуждении арестованного имущества либо его сокрытия, лицо подпадает под уголовную ответственность согласно статьи 312 Уголовного кодекса Российской Федерации «Незаконные действия в отношении имущества, подвергнутого описи или аресты либо подлежащего конфискации» [2].
Арест тех или иных объектов, предусмотренных административным законодательством, может быть применен в ходе возбуждения дела об административном правонарушении, за совершение которого законодательством предусмотрены высокие штрафы и есть основания полагать, что лицо, виновное в совершении административного правонарушения, будет уклоняться от исполнения соответствующего административного штрафа. Здесь речь может идти о правонарушениях, за совершение которых не предусматривается конфискация орудий совершения административного правонарушения [7, С. 153].
Такого рода практика распространена в зарубежных государствах. Например, по мнению А. Н. Богданович в Республике Беларусь активно применяют меру обеспечения в виде ареста имущества. Автор считает, что в Беларуси такая мера используется в том числе и в ходе реализации законодательства о безопасности дорожного движения. Арест имущества осуществляется для обеспечения оплаты соответствующего административного штрафа. Также, активно применяется данная мера и за правонарушения, за совершение которых предусмотрены невысокие штрафы. Важно обозначить, что по результатам введения такой меры количество неоплаченных штрафов в значительной степени уменьшилось.
В это же время, в Российской Федерации применяются другие способы обеспечения оплаты административных штрафов. Эти способы активно взяты на вооружение должностными лицами Федеральной службы судебных приставов. Этот орган исполнительной власти часто прибегает к аресту на имущество, включая транспортные средства граждан, у которых имеются непогашенные административные штрафы за совершение административных правонарушений [4, С. 46].
Еще одной мерой является такая мера обеспечения, которая предусматривается нормами статьи 27.20 Кодекса об административных правонарушениях «Арест имущества в целях обеспечения исполнения постановления о назначении административного наказания за незаконное вознаграждение от имени юридического лица, за совершение в интересах юридического лица сделок или финансовых операций с имуществом, полученным преступным путем». Эта мера связывается с проведением ареста имущества для обеспечения исполнения постановления о назначении административного наказания за незаконное вознаграждение от имени юридического лица. Целесообразно подчеркнуть, что эта мера обеспечения считается относительно «молодой», поскольку была введена в систему мер обеспечения только в 2018 году [7, С. 151].
Арест имущества в заявленных целях может быть применим только тогда, когда было совершено административное правонарушение, состав которого предусмотрен статьей 15.27.3 «Совершение в интересах юридического лица сделок или финансовых операций с имуществом, полученным преступным путем» или статьей 19.28 «Незаконное вознаграждение от имени юридического лица».
Структура нормы 19.28 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации закрепляет, что арест имущества предполагает запрет юридическому лицу, в отношении которого осуществляет производство по делу об административном правонарушении, распоряжаться арестованным имуществом, а в случае необходимости — установление ограничений, которые связаны с владением и пользованием таким имуществом. Важным аспектом представляется то, что такая мера может быть назначена только судом. Кроме того, она может быть применена и в случае совершения других административных правонарушений, субъектом которых является юридическое лицо [5, С. 45].
Неоспоримым является тот факт, что система мер обеспечения предусматривает и ряд других мер, ограничивающих имущественные меры различных субъектов. Например, речь идет о мере пресечения, которая предусматривается положениями статьи 27.14.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации «Арест судна, доставленного в порт Российской Федерации». Соответственно, данная мера предполагает арест судна, который был доставлен в порт Российской Федерации.
Система мер обеспечения, ограничивающих имущественные права граждан, включает в себя также меры, которые применяют не так часто по сравнению с уже выделенными мерами в форме изъятия имущества, задержания транспортных средств и так далее. В числе таких мер выделяются арест товаров, транспортных средств, арест имущества для обеспечения исполнения постановления о назначении административного наказания. Важно отметить, что арест объектов, предусмотренных нормами статьи 27.14 Кодекса об административных правонарушениях, может быть применим только тогда, когда такое имущество нельзя изъять или его сохранность может быть обеспечения без данной процедуры. В структуре общественных отношений имеются сходные механизмы, реализованные более эффективно. Например, арест имущества в ходе исполнительного производства. Вторую меру в форме ареста имущества для обеспечения исполнения постановления о назначении административного наказания вовсе реализовывается только при совершении административного правонарушения, предусмотренного статьями 15.27.3 и 19.28 Кодекса [3].
Так, относительно к выделенным мерам, которые связаны с арестом имущества, стоит отметить, что существует необходимость выработки более эффективного механизма их применения.
Из числа субъектов, которые правомочны применять меры обеспечения производства по делам об административном правонарушении, нужно выделить органы внутренних дел. Последние осуществляют возбуждение дел об административных правонарушениях, их рассмотрение, принятие соответствующих решений, а также назначение отдельных видов административных наказаний. Кроме того, органы внутренних дел реализуют такие полномочия, которые связаны с исполнением некоторых, уже назначенных административных наказаний [7, С. 152].
Деятельность органов внутренних дел включает в себя такой важный момент, как применение, по большей части, мер обеспечения сотрудниками подразделений Государственной инспекции безопасности дорожного движения. Таким образом, применение мер в форме отстранения от управления транспортным средством, а также его задержание производятся в ходе административно-юрисдикционной деятельности данного органа. Важно отметить, что выделенные меры прямым образом связаны с ограничением в имущественных правах правонарушителей, что выражено в невозможности гражданина пользоваться принадлежащим ему на праве собственности либо владения транспортным средством [6, С. 28].
Должностные лица Государственной инспекции безопасности дорожного движения участвуют во всех стадиях производства, включая стадии возбуждения дела об административном правонарушении, именно на которой в большинстве случаев применяются соответствующие обеспечительные меры.
Обозначим, что Кодексом об административных правонарушениях закреплено, что правом применения меры обеспечения в виде отстранения от управления транспортным средством обладают только должностные лица, осуществляющие контрольно-надзорную деятельность в области безопасности дорожного движения. Относительно к деятельности органов внутренних дел таковыми являются сотрудники Государственной инспекции безопасности дорожного движения. При этом, отметим, что законодателем устанавливается обязательство должностного лица данного органа в части составления соответствующего протокола [8, С. 214].
Современная научная литература по административному праву богата публикациями, предметом которых являются вопросы, относящиеся к проблематике отстранения от управления транспортным средством. В научных трудах исследуется целесообразность составления протокола об отстранении от управления транспортным средством. Так, П. В. Молчанов говорит о том, что составление такого документа создает лишнюю бюрократическую волокиту, а также дублирует другие процессуальные документы, в числе которых протокол задержания транспортного средства и протокол освидетельствования на состояние опьянения. Вероятно, в данном случае можно говорить о необходимости обобщения процессуального оформления исследуемых общественных отношений [4, С. 46].
Чтобы обосновать выдвинутое предположение, следует провести анализ всего алгоритма составления указанных процессуальных документов на примере совершения административного правонарушения, состав которого предусмотрен частью 1 статьи 12.8 Кодекса об административных правонарушениях «Управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения, передача управления транспортным средством лицу, находящемуся в состоянии опьянения». Данная статья предусматривает административную ответственность за управление транспортным средством в состоянии опьянения. Следуя нормам действующего законодательства, в тех случаях, когда должностное лицо полиции имеет основания полагать, что водитель пребывает в состоянии опьянения, первый вынужден отстранить его от управления соответствующим транспортным средством. Процедура отстранения осуществляется посредством создания условий невозможности управления транспортным средством, после чего оформляется соответствующий протокол. Так, при несогласии водителя пройти данное освидетельствование, должностное лицо обязано составить соответствующий акт вне зависимости от его результатов [7, С. 152].
Достаточно распространенными мерами обеспечения при производстве по делам об административных правонарушениях, ограничивающими имущественные права граждан и других субъектов, являются досмотр, осмотр и изъятие вещей, документов, а также транспортных средств. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации устанавливает, что досмотр вещей, которые находятся при физическом лице, должен быть осуществлен при соблюдении определенных требований. Так, при проведении досмотра вещей необходимо задействовать двух понятых или осуществлять процедуру при ведении видеофиксации. Обязательным условием является составление соответствующего протокола досмотра вещей. Важным моментом этой меры обеспечения производства является то, что она может привести к применению других мер обеспечения [5, С. 45].
В научной литературе часто поднимается вопрос, касающийся исследуемой меры обеспечения в форме досмотра вещей физического лица. А. П. Ноарова делает акцент на том, что досмотр вещей должен проводиться без нарушений их конструктивной целостности. Таким образом обеспечивается гарантия имущественных прав гражданина при производстве данной меры обеспечения.
В рамках представленного вопроса отметим, что важно отличать указанную меру обеспечения от мер предупреждения, которые применяются в деятельности органов внутренних дел и других государственных органов. Например, в данном случае речь идет о досмотре вещей как о предупредительной мере. Данная мера применяется в тех случаях, когда, например, возникает необходимость досмотра при проходе в определенные общественные места. В таком случае основным отличием применение таких мер будет противоправность деяния. Мера, предусмотренная статьей 27.7 Кодекса, может иметь место лишь в структуре производства по делам об административном правонарушении [6, С. 28].
В научной литературе высказывается мнение относительно необходимости разграничения личного досмотра и досмотра вещей, объединенных единой административной нормой. Так, например, А. В. Тархова говорит о том, что данное разделение нужно, поскольку эти меры обладают различной правовой природой. Конечно, выделенные меры обладают различной правовой природой, однако, имеют схожесть и часто ставятся параллельно друг другу. Как нам кажется, выделение в отдельную норму досмотра вещей может привести к возникновению некоторых нюансов, а также необходимости внесения в законодательные акты многочисленных изменений, что обязательно отразиться на правоприменительной практике.
Тем не менее, законодателем досмотр транспортных средств был выделен в отдельную норму, которая размещена в статье 27.9 Кодекса об административных правонарушениях «Досмотр транспортных средств». Отметим, что согласно этой норме выделенная мера реализовывается относительно транспортных средств и по своей юридической природе практически не отличается от досмотра вещей, которые находятся при физическом лице. Досмотр транспортных средств должен осуществляться в строгом соответствии с нормами действующего законодательства без нарушения конструктивной целостности транспортного средства. Подчеркнем, что такая мера, как и досмотр вещей, применяется для обнаружения орудий совершения или предметов административного правонарушения.
Законодателем делается оговорка относительно необходимости присутствия лица, у которого есть право владения досматриваемым транспортным средством, а также наличия двух понятых или осуществления видеофиксации. Также, в процессе осуществления досмотра транспортного средства необходимо составление протокола о производстве указанной меры обеспечения. Даже с учетом полной идентичности мер обеспечения, предусмотренных положениями статей 27.7 и 27.9 Кодекса, при произведении досмотра транспортного средства образуется больше правоприменительных трудностей [8, С. 213].
А. В. Иккерт говорит о том, что при досмотре возникают проблемы, которые связаны с неверной трактовкой отдельных положений административного законодательства. Автор полагает, что целесообразно разграничить досмотр и осмотр транспортного средства, что, однако, на сегодняшний день все еще не сделано. Например, сверка номеров агрегатов транспортного средства нельзя отнести к процедуре досмотра, что исключает необходимость осуществления соответствующего процессуального оформления. Мы придерживаемся того мнения, что в процессе правоприменения сотрудники органов внутренних дел должны учитывать, что досмотр транспортного средства в качестве меры обеспечения может производиться только при совершении соответствующего административного правонарушения. При отсутствии в действиях гражданина признаков правонарушения, действия по производству досмотра транспортного средства могут расцениваться как неправомерные [4, С. 49].
Необходимо согласиться с тем мнением, что подробное законодательное закрепление осмотра будет способствовать повышению эффективности деятельности сотрудников органов внутренних дел. Также, это позволит обеспечить возможность применения меры обеспечения на законных основаниях и не подменять понятия «досмотр» и «осмотр» [6, С. 27].
Так, завершая исследование поставленного вопроса, необходимо отметить, что досмотр транспортного средства может быть осуществлен не только при производстве по делу об административном правонарушении как мера обеспечения, но и в процессе других отношений, что регламентируется нормами других федеральных законов. По этой причине, чтобы исключить двусмысленность применения определенной меры обеспечения, правильным было бы максимально тщательно и подробно проработать их законодательное регламентирование. Можно предположить, что следуя такому пути, будет обеспечено четкое и законное применение досмотра транспортных средств тогда, когда это необходимо.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ, от 27.03.2019 г. № 130, от 01.07.2020 г. № 1-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31.
- Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 г. № 63-ФЗ (ред. 04.08.2023) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 19.10.2023) // Российская газета. 31.12.2001. № 256.
- Барахоева А. Р. Понятие, виды и основания применения мер обеспечения при производстве по делам об административных правонарушениях // Прокуратура Российской Федерации: вектор развития и роль в формировании демократического правового государства.2021. С. 45–50.
- Закопырин В. Н. Проблемы системы мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях // Вестник Рязанского филиала Московского университета МВД России. 2021. № 15. С. 44–47.
- Каримова Г. Ю. Особенности применения отдельных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях // Общество, право, государственность: ретроспектива и перспектива. 2023. № 1 (13). С. 26–33.
- Осяк А. Н., Новичкова Е. Е., Цвилий А. В. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях // Юристъ-Правоведъ. 2020. № 4 (95). С. 150–155.
- Панькина И. Ю., Гофман Я. Ю. Проблемы правового регулирования мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2023. № 7–2 (82). С. 212–215.
