Динамика трансформационных процессов в национальной системе образования зависит от уровня финансирования и государственной поддержки данной сферы. Достижение целевых показателей реализации государственной программы Российской Федерации «Развитие образования», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2017 г. № 1642, во многом определяется эффективностью управления финансовыми ресурсами, которые направляются государством в рамках государственных контрактов на выполнение работ (оказание услуг) в сфере образования.
Принципы открытости и прозрачности, конкуренции, профессионализм, стимулирование инноваций, единство контрактной системы в сфере закупок, ответственность за результативность осуществления закупок заложены в основе контрактной системы государственных закупок.
Первостепенное значение в сфере государственных закупок приобретает предупреждение нарушений, а также уточнение характера порождающих их причин, что становится возможным за счет проведения экспертизы промежуточных результатов исполнения обязательств по государственным контрактам в рамках мероприятий Государственной программы Российской Федерации «Развитие образования». В работе рассматривается актуальность и особенности проведения промежуточной экспертизы, которая на основе полной, достоверной информации о ходе выполнения обязательств исполнителя в рамках выполнения государственных контрактов обеспечит оптимальное управление финансовыми ресурсами при одновременном сведении к минимуму возможных рисков для принятия управленческих решений нового качества.
Ключевые слова : экспертиза, эксперт, обязательства, государственный контракт, заказчик, исполнитель, исполнение обязательств, критерии, оценка, промежуточная экспертиза, экспертное заключение.
На современном этапе трансформации общества в условиях стремительно нарастающих объемов информации, знаний и новых технологических решений значимая роль принадлежит образованию, которое в эпоху цифровых преобразований становится ключевым фактором положительной динамики социально-экономического развития государства.
Достижение высоких показателей качества образования может быть обеспечено при условии постоянного совершенствования и реформирования государственных институтов его функционирования и управления, формирования эффективных механизмов функционирования системы образования, которая, будучи комплексной, включающей многочисленные компоненты, неразрывно связанные со всеми отраслями экономики, непрерывно развиваясь, должна стать уникальной и оперативно реагирующей как на изменения локального характера, так и в глобальном инновационном пространстве.
Во многом система государственного управления базируется на механизмах и стимулах, влияющих на образовательные организации, принуждая их повышать качество образовательных услуг, нести ответственность за результаты своей деятельности, формировать человеческий капитал, выступающий фундаментом и ключевым ресурсом опережающего развития различных секторов отечественной экономики.
Одним из механизмов, направленных на формирование и развитие оптимальной модели управления системой образования Российской Федерации, как весомым общественным институтом, для достижения высоких качественных показателей, повышения социальной и экономической эффективности функционирования национальной системы образования, внедрения инновационных разработок по прорывным технологиям, выступает реализация комплекса мероприятий государственной политики в форме государственных программ.
Материалы и методы исследования. ВПостановлении Правительства Российской Федерации от 26.12.2017 г. № 1642 (ред. от 27.02.2023 г.) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» непосредственно обозначены стратегические цели и приоритеты реализации государственной политики в сфере образования, что в полной мере отражено в ее подпрограммах («Развитие среднего профессионального и дополнительного профессионального образования»; «Развитие дошкольного и общего образования»; «Развитие дополнительного образования детей и реализация мероприятий молодежной политики»; «Совершенствование управления системой образования») [2], актуализирующих направления комплексного решения концептуально значимых задач.
Государственные программы — первостепенный инструмент распределения финансовых потоков, действенное средство управления развитием приоритетных отраслей экономики и социальной сферы в соответствии с четко определенными целями, задачами и планом реализации, требующими активной поддержки, масштабного содействия и стимулирования развития в национальном масштабе.
Государственная программа Российской Федерации «Развитие образования» на период 2018–2025 гг. (ГПРО), направленная на повышение результативности образования, рост количественных и качественных показателей в условиях ускорения темпов тотальной цифровизации, по объему бюджетных ассигнований входит в ТОП-5 Государственных программ по общей стоимости заключенных контрактов.
Сегодня государственные закупки составляют наиболее устойчивый сектор экономики Российской Федерации, при этом контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд подразумевает системный подход и интегративную оценку эффективности расходования бюджетных средств с обязательным акцентом внимания на ход и результаты реализации государственных контрактов в рамках ГПРО.
Таким образом, оценка эффективности исполнения государственных контрактов в рамках ГПРО в контексте достижения намеченных целей и задач, соответствия заявленным количественным и качественным параметрам, в совокупности коррелируемых с целями, задачами и индикаторами мероприятий ГПРО, сопряжена с проведением экспертных процедур разного характера, требующих объективной оценки прогресса и обстоятельных выводов для принятия оперативных мер, что представляет практический интерес.
Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о закупках) трактует исполнение контракта как комплекс мер, реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с гражданским законодательством [2].
Следует отметить, что в целом исполнение обязательств по государственным контрактам — это сложный и многоэтапный процесс, который включает реализацию целей контрактных отношений в рамках закупочных операций, предусматривая выполнение обязательств заказчиком и поставщиком (подрядчиком, исполнителем) согласно гражданскому законодательству и федеральным законам, регулирующим государственные закупки. В частности, исполнение контракта включает следующие важные аспекты:
- Процедуры приема товаров, результатов работ и оказания услуг, а также этапов исполнения контракта.
- Расчеты между заказчиком и поставщиком согласно условиям контракта.
- Взаимоотношения при нарушении условий или расторжении контракта.
При этом участники закупочного процесса должны своевременно предоставлять информацию о выполнении своих обязательств, информируя заказчика о возникающих трудностях или непреодолимых обстоятельствах, не позволяющих реализовать какие-либо виды работ (услуг), а заказчик обязан провести экспертизу для проверки достоверности предоставляемой информации на предмет ее соответствия условиям контракта.
В целом экспертные процедуры позволяют провести исследование объектов экспертизы, оценить их соответствие нормам гражданского законодательства Российской Федерации и отраслевой нормативно-правовой документации, а также условиям и требованиям государственных контрактов в рамках реализации мероприятий ГПРО. В большинстве случаев экспертиза проводится по завершенным государственным контрактам (этапам контрактов), при этом наиболее предпочтительным вариант — проведение экспертизы промежуточных результатов исполнения обязательств по государственным контрактам в рамках реализации мероприятий ГПРО (промежуточная экспертиза), основной целью которой является оценка соответствия объектов экспертизы по отдельным критериям оценки и вопросам, поставленным Государственным заказчиком.
Нормативные основы для проведения экспертизы отражены в Гражданском кодексе Российской Федерации [3]: в ст. 309 определены общие положения об исполнении обязательств, в ст. 314–315 установлены нормы о сроках исполнения обязательств и досрочном исполнении обязательств, месте исполнения обязательств, ст. 506, 702 и 779 содержат определения понятий «договор поставки», «договор подряда», «договора возмездного оказания услуг».
Для проведения экспертизы промежуточных результатов исполнения обязательств по государственным контрактам в рамках мероприятий ГПРО предварительно производится отбор экспертов.
На основании п. 7 ст. 2 Закона в сфере закупок эксперт (экспертная организация) — это граждане, имеющие специальные знания, опыт в соответствующей сфере науки, техники, хозяйственной деятельности, и организации, аккредитованные в установленном Правительством Российской Федерации порядке в соответствующей сфере науки, техники, хозяйственной деятельности, которые привлекаются органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю [4].
Назначение значительной доли экспертов осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации по установленным требованиям для проведения экспертизы и предоставления экспертного заключения [5, 6]:
— наличие необходимых и достаточных для предоставления заключения знаний;
— высокий уровень компетенции в области (сфере) проведения экспертизы;
— беспристрастность и объективность.
Промежуточная экспертиза предполагает анализ отдельных документов и материалов, предусмотренных государственным контрактом на выполнение работ (оказание услуг) для оценки соответствия промежуточных результатов исполнения обязательств по государственному контракту его требованиям без вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность исполнителя по государственному контракту с учетом ряда параметров (критериев) оценки:
— объемные характеристики работ (услуг);
— качество заказываемых работ (услуг);
— структурные характеристики работ (услуг);
— количественные характеристики работ (услуг);
— соответствие требованиям относительно места выполнения работ (оказания услуг) и совершения отдельных действий;
— научно-технический и/или методический уровень выполненных работ (оказанных услуг);
— степень глубины проработки и обоснованность предлагаемых решений;
— соответствие отчетной документации требованиям действующего законодательства Российской Федерации;
— практическая значимость полученных результатов;
— степень новизны результатов, полученных при выполнении работ (оказании услуг).
Количественные характеристики параметров (критериев) оценки могут варьироваться с учетом специфики проектов контрактов и мероприятий.
В случае необходимости экспертная группа может быть направлена для участия в промежуточной экспертизе в указанные Государственным заказчиком в соответствующем требовании место и сроки, при этом проверка может быть как камеральной (без выезда к исполнителю, осуществляемая на основе промежуточных документов, представленных Государственным заказчиком), так и в формате экспертных выездных мероприятий в места выполнения работ (оказания услуг) по государственным контрактам. Если же проведение промежуточной экспертизы предполагает мониторинговый визит, то экспертная организация после обсуждения и согласования сроков и места проведения экспертизы должна направить экспертную группу к исполнителю для участия в экспертных процедурах в указанные Государственным заказчиком в соответствующем требовании сроки.
Результаты и обсуждение. Проведение работ по промежуточной экспертизе алгоритмически предполагает тщательное изучение экспертами представленной отчетной документации, ее оценку согласно установленным критериям, выявление недостатков и недоработок (с обязательным обоснованием) конструктивного (содержательного) характера, при этом учитываются следующие особенности:
— экспертиза проводится не менее 2 экспертами, выделенными на проведение промежуточной экспертизы по государственному контракту;
— в случае необходимости осуществление исследований, испытаний, выполнение работ, оказание услуг и в отношении лиц, их осуществляющих, в соответствии с законодательством Российской Федерации установлены обязательные требования (обязательная аккредитация, лицензирование, членство в саморегулируемых организациях), проведение экспертизы поручается специалистам из числа лиц, соответствующих указанным требованиям;
— экспертиза проводится с учетом сингулярности закупки и вида экспертиз.
Результат проведенной промежуточной экспертизы оформляется в виде заключения, содержащего:
— экспертные оценки соответствия представленных документов и материалов требованиям государственного контракта по критериям оценки (при наличии выявленных недостатков и замечаний);
— иные выявленные недостатки и замечания (при их наличии);
— перечень неустранимых недостатков или вывод об отсутствии таких недостатков;
— экспертная оценка о наличии/отсутствии рисков в достижении предполагаемых результатов выполнения работ (оказания услуг) по государственному контракту в установленные сроки;
— меры, которые необходимо принять государственному заказчику для устранения выявленных нарушений (при наличии), а также рекомендуемые сроки принятия данных мер;
— вывод.
Если результаты исполнения обязательств по государственным контрактам, заключаемым в рамках реализации мероприятий ГПРО, предусматривают проведение мероприятий (семинаров, конференций), то предметом промежуточной экспертизы выступает оценка соответствия результатов проведения мероприятия (семинара, конференции и т. п.) в рамках исполнения обязательств по государственному контракту требованиям государственного контракта. Отличительной чертой данного варианта промежуточной экспертизы является необходимость непосредственного участия эксперта в проводимых мероприятиях не зависимо от их формата (открытый или закрытый).
Итогом оценки соответствия исполнения обязательств и промежуточных результатов выполнения работ (оказания услуг), предусматривающих оценку проведения мероприятий (семинаров, конференций), предусмотренных государственным контрактом, требованиям государственного контракта на выполнение работ (оказание услуг) для государственных нужд также является оформление заключения.
Таким образом, итоговым документом проведенной промежуточной экспертизы является экспертное заключение установленной формы, учитывающей требования законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, а также специфику государственных контрактов, заключаемых в рамках мероприятий ГПРО, включая замечания содержательного характера со ссылками на нормативные и правовые акты.
Экспертное заключение, подписанное всеми экспертами, принимавшими участие в промежуточной экспертизе, заверяется руководителем экспертной организации, а при необходимости в случае разногласий среди экспертов (частичное или полное несогласие с решением, указанным в экспертном заключении) в отдельном приложении к экспертному заключению отражается особое мнение каждого эксперта.
Срок предоставления экспертного заключения, подготовленного по результатам промежуточной экспертизы, должен соответствовать сроку, указанному Государственным заказчиком в соответствующем требовании.
Промежуточная экспертиза, безусловно, должна учитывать уникальность реализуемых видов работ (услуг) по государственным контрактам, заключаемым в рамках мероприятий ГПРО, комплексность и длительность процесса исполнения обязательств, а также оценивать эффективность расходования бюджетных средств для оперативного реагирования, как на финансовые проблемы, так и на трудности, возникающие в ходе реализации отдельных этапов государственных контрактов.
На сегодняшний день государственным закупкам уделяется особое внимание, что предполагает определение государственных потребностей, создание и размещение заказов, заключение государственных контрактов, выполнение обязательств по поставке товаров, оказанию услуг и выполнению работ для удовлетворения государственных нужд. Данный процесс является многоэтапным и требует сложной организации и координации, а также выявления и предупреждения нарушений, уточнения характера порождающих их причин, что в целом может быть успешно выявлено за счет инструментария экспертных процедур, проводимых применительно к промежуточным результатам исполнения обязательств по государственным контрактам в рамках мероприятий ГПРО.
Принципы, лежащие в основе проведения промежуточной экспертизы (системность, независимость и правовая защищенность, научно-техническая обоснованность, высокая квалификация экспертов, объективность заключений, комплексность и полнота, гласность, использование эффективных методов, алгоритмов и программ) обеспечат достоверность и объективности её результатов в контексте реализации проектов, а своевременность и беспристрастность оценки промежуточных результатов исполнения обязательств по государственным контрактам в рамках мероприятий ГПРО способствуют ответственному использованию ресурсов и достижению поставленных образовательных целей с минимизацией возможных рисков.
Литература:
- Постановление Правительства РФ от 26.12.2017 N 1642 (ред. от 01.09.2023) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» // Официальный сайт компании «Консультант Плюс». — Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_286474 (дата обращения 11.09.2023).
- Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 N 44-ФЗ (последняя редакция) // Официальный сайт компании «Консультант Плюс». — Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/ (дата обращения: 11.09.2023).
- Гражданский кодекс Российской Федерации (принят Государственной Думой 21 октября 1994 года) // Официальный сайт компании «Консультант Плюс». — Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5142/ (дата обращения: 11.09.2023).
- Сайгушкина С. В., Шутько Ю. Б. Совершенствование профессионально- этической компетентности эксперта в сфере образования // Научно-методическое обеспечение оценки качества образования. 2020. № 1 (9). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sovershenstvovanie-professionalno-eticheskoy-kompetentnosti-eksperta-v-sfere-obrazovaniya (дата обращения: 11.09.2023).
- Попова Л. В. Этика эксперта в сфере профессионального образования. Новые технологии оценки качества образования / Л. В. Попова — URL: https://expert-edu.ru/images/sbornik2015/1/ popova1.pdf (дата обращения: 11.09.2023).
- Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 N 294-ФЗ (последняя редакция)// Официальный сайт компании «Консультант Плюс». — Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_83079/(дата обращения: 11.09.2023).
