В работе выявлены правовые источники института закупок для государственных нужд, выделены принципы контрактной системы в сфере закупок для государственных нужд и проанализированы нормативно-правовые акты, регулирующие закупочный процесс заказчиков. Проведен сравнительный анализ Закона о закупках и Закона о контрактной системе и определены санкции для недобросовестных участников закупок.
Ключевые слова : государственные нужды, Конституция РФ, Закон о контрактной системе, контракт.
The paper identifies the legal sources of the institute of procurement for public needs, identifies the principles of the contract system in the field of procurement for public needs and analyses the legal acts regulating the procurement process of customers. A comparative analysis of the Law on Procurement and the Law on the Contract System has been carried out and sanctions for unfair procurement participants have been determined.
Keywords : state needs, Constitution of the Russian Federation, Law on contract system, contract.
Правовое регулирование любого института права при изучении заслуживает отдельного внимания, поскольку позволяет понять весь механизм и сложность системы имеющихся правоотношений, а также является условием стабильного правового порядка, который способный обеспечить охрану и защиту от нарушений тех прав, законных интересов и свобод граждан и иных лиц, которые закреплены действующими нормами права.
Закупки для государственных нужд — один из институтов российского права, который включает в себя колоссальную базу нормативно-правового регулирования, законодатель ежегодно пополняет перечень нормативных правовых актов.
Как следует из ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд» (далее — Закон о контрактной системе), законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ), Закона о контрактной системе и других федеральных законов.
Полномочиями по нормотворчеству в сфере закупок для государственных нужд наделены Президент Российской Федерации; Правительство Российской Федерации; Федеральные органы исполнительной власти; Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»; Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос»; органы государственной власти субъектов Российской Федерации; органы публичной власти федеральной территории; органы местного самоуправления, это следует из ч. ч. 2–3 ст. 2 Закона о контрактной системе [3, ст. 2.].
При этом, законодатель, предоставляя вышеперечисленным субъектам полномочия по нормотворчеству, предусмотрел в ч. 1 ст. 2 указанного закона, что нормы права, содержащиеся в других НПА, регулирующие правоотношения в сфере закупок для государственных нужд должны соответствовать Закону о контрактной системе.
Что касается иерархии источников института закупок для государственных нужд, безусловно, первое место занимает Конституция Российской Федерации. В означенном документе содержатся положения, которые легли в основу принципов контрактной системы в сфере закупок для государственных нужд.
В РФ, согласно ч. 1 ст. 8 Конституции РФ, гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности [1, ст. 8].
Незыблемость принципа добросовестной конкуренции при проведении закупок товаров, работ и услуг водворяет ст. 34 Конституции РФ, которая устанавливает, что на территории нашего государства запрещена экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию [1, ст. 34].
Из этого следует, что основные, базовые принципы контрактной системы берут свое начало из Конституции Российской Федерации.
Следующим немаловажным источником выступает ГК РФ, поскольку правоотношения, возникающие в рамках Закона о контрактной системе, имеют гражданско-правовую природу.
В параграфе 4 гл. 30 ГК РФ, непосредственно десять статей посвящены поставке товаров для государственных нужд, в которых закреплены понятие контракта, основания поставки, порядок заключения контракта, общие положения об исполнении, изменении и расторжении, а также основы оплаты и возмещения убытков.
Вместе с тем, несмотря на наличие в ГК РФ основ, Президиум Верховного Суда Российской Федерации отметил, что к договорным обязательствам, возникающим из государственного (муниципального) контракта, применяются в первую очередь положения Закона о контрактной системе, которые являются специальными по отношению к нормам ГК РФ.
Законодательство Российской Федерации о контрактной системе основывается, в том числе, на положениях Бюджетного кодекса Российской Федерации. В процессе закупок немаловажным аспектом выступает финансирование, которое призвано удовлетворить государственные нужды.
Стоит отметить, что в законодательстве государственные нужды как самостоятельное понятие не определено. Однако из совокупного толкования норм, можно самостоятельно сформировать возможные определения, например: государственные нужды — это обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации или субъектов Российской Федерации за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов, а также различных внебюджетных источников финансирования потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций государства, так и международных обязательств.
Нужды государственного заказчика удовлетворяются через заключение контракта в соответствии с планом — графиком закупок, сформированным и утвержденным в установленном порядке, и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств (ч. 2 ст. 72 БК РФ) [6, ст. 72]. А все, что непосредственно связано с бюджетом подпадает под действие БК РФ, то есть нормативно-правовой акт, который призван регулировать вопросы порядка распределения финансирования.
Кроме того, здесь стоит отметить, что из БК РФ также вытекает принцип эффективности использования средств бюджетов, а именно принцип экономности расходования средств, за нарушение которого заказчики могут нести предусмотренную законодательством ответственность.
Закон о контрактной системе — нормативный правовой акт, регулирующий отношения, направленные на обеспечение государственных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся планирования закупок; определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); заключения контрактов; особенностей исполнения контрактов; мониторинга закупок; аудита в сфере закупок; контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд.
Указанный закон содержит основные понятия, общие положения об информационном обеспечении и организации документооборота в контрактной системе, характеризует базовые принципы, а также закрепляет основы планирования закупок, порядок формирования начальной максимальной цены контракта и способы ее определения.
Также Закон о контрактной системе закрепляет общие требования к участникам закупок, правила описания объекта закупок, характеризует государственный контракт, и его банковское сопровождение, регламентирован порядок отмены закупок, уделено внимание антидемпинговым мерам, порядку формирования комиссии заказчика и контрактной службы, определены способы закупок, порядок их проведения, формы.
В законе перечислены случаи проведения закупок у единственного поставщика, положения о порядке исполнения, изменения и расторжения контракта, основы мониторинга, аудита и контроля. Кроме того, Закон о контрактной системе закрепляет порядок обжалования действия (бездействия) субъектов контроля.
Рассматривая Закон о контрактной системе, нельзя проигнорировать «собрата по закупкам» — Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее — Закон о закупках).
При анализе двух указанных нормативно-правовых актов, регулирующих закупочный процесс заказчиков, стоит отметить, что оба закона направлены на обеспечение гласности и прозрачности закупок, предотвращение коррупции и других злоупотреблений при тендерах, то есть мы видим совпадение базовых принципов.
Основой как Закона о закупках, так и Закона о контрактной системе, выступает эффективное использование денежных средств (один закон обеспечивает эффективность бюджета, второй собственных средств заказчиков). Также совпадение происходит и в способах осуществления закупок: конкурс, аукцион и запрос котировок, а также закупки у единственного поставщика.
Вместе с тем, в части оснований осуществления закупок у единственного поставщика в Законе о контрактной системе все гораздо строже, и перечень предусмотрен ст. 93 названного законах [4, Ст. 93.]. А вот Закон о закупках право определить обстоятельства осуществления закупок у единственного поставщика предоставляет заказчику в своем положении о закупках.
Еще одной общей чертой является то, что оба закона предусматривают для недобросовестных участников закупок санкцию в виде включения сведений на два года в реестр недобросовестных поставщиков, а также ведение реестров договоров/контрактов, заключаемых по результатам закупок.
Несмотря на множество совпадений, Закон о закупках и Закон о контрактной системе имеют ряд различий, например, субъектный состав заказчиков, сфера обслуживания (корпоративный сектор и государственные/муниципальные нужды).
Закон о контрактной системе более императивен и детален в порядке регламентации закупок, начиная с планирования и заканчивая заключением контракта (нормирование, требования к участникам закупок, требования к составу заявок на участие в торгах, антидемпинговые меры и другое).
Закон о закупках более диспозитивен, и большую часть организации закупочной деятельности возлагает на самого заказчика, то есть заказчик самостоятельно в положении о закупках устанавливает порядок закупок в соответствии с нормами Закона о закупках.
Ни для кого не секрет, что Закон о контрактной системе — один из наиболее часто изменяющихся нормативно-правовых актов в нашей стране. Если обратиться в справочно-правовые системы, то легко можно найти колоссальное количество недействующих редакций. Вместе с тем, с целью стабилизации работы специалистов данной области законодатель предусмотрел в Законе о контрактной системе для определенной категории изменений свои сроки вступления в действие (например, изменения, касающиеся планирования закупок, определения поставщиков, в том числе установления новых способов определения, контроля в сфере закупок, мониторинга, аудита в сфере закупок, вступают в силу не ранее 1 января очередного календарного года, следующего за годом их принятия) (ч. 5 ст. 2 Закона о контрактной системе) [3, ст. 2].
К другим федеральным законам, регулирующим закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд можно отнести Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», который закрепляет правовые основы защиты конкуренции, недопущение ограничения и устранения конкуренции, в том числе на торгах и при проведении закупок.
Учитывая важность рассматриваемых в настоящей работе закупок, стоит отметить Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), устанавливающий санкции за нарушение процедуры проведения торгов.
КоАП РФ устанавливает ответственность за несоблюдение требований законодательства при принятии решения о способе и об условиях определения поставщика (подрядчика, исполнителя) (ст. 7.29 КоАП РФ), нарушение порядка планирования закупок для государственных нужд (ст. 7.29.3 КоАП РФ), нарушение порядка осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (ст. 7.30 КоАП РФ), нарушение порядка ведения реестра контрактов (ст. 7.31 КоАП РФ), нарушение порядка и (или) сроков возврата денежных средств, внесенных в качестве обеспечения заявок (ст. 7.3.1 КоАП РФ), нарушение порядка заключения, изменения контракта (ст. 7.32 КоАП РФ) [5, Ст. 7.29., 7.29.3, 7.30, 7.31, 7.3.1, 7.32].
При рассмотрении источников контрактной системы некоторые авторы, например, Кирпичев А. Е. и Кондратьев В. А., пришли к выводу о правильности и последовательности их выстроенной иерархии.
Как нами было уже отмечено ранее, Президент Российской Федерации также вправе принимать акты, которые регулирует правоотношения в сфере закупок для государственных нужд.
Одним из таких документов является Указ Президента РФ от 14 сентября 2020 г. № 558 «Об утверждении Порядка подготовки проектов правовых актов и поручений Президента Российской Федерации, проектов правовых актов Правительства Российской Федерации об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)», которым регулируются вопросы, связанные с подготовкой проектов правовых актов и поручений Президента, проектов правовых актов Правительства об определении единственного поставщика при осуществлении закупок товаров, работ, услуг.
В части полномочий Правительства Российской Федерации по регулированию контрактной системы стоит привести в качестве примера рассмотрим Постановление Правительства РФ от 30 июня 2021 г. № 1078 «О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Оно устанавливает порядок ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), порядок направления обращения о включении информации об участнике закупки или о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр, требования к составу, содержанию, форме обращения, порядок рассмотрения обращения федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, основания для принятия решения о включении информации об участнике закупки, о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр либо об отказе в таком включении, порядок направления решения о включении информации об участнике закупки, о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр либо решения об отказе в таком включении, порядок исключения информации, предусмотренной Законом о контрактной системе, из реестра.
Постановление Правительства РФ от 27 января 2022 г. № 60, в свою очередь устанавливает порядок функционирования единой информационной системы в сфере закупок, предоставления из нее информации и документов, информационного взаимодействия единой информационной системы с иными информационными системами, а также требования к технологическим и лингвистическим средствам такой системы.
В части актов на уровне субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования государственных закупок можно привести в качестве примера Указ Губернатора Омской области от 19 января 2016 г. № 8 «О создании Главного управления контрактной системы Омской области», из которого следует, что Главное управление контрактной системы Омской области является уполномоченным органом исполнительной власти Омской области в сфере закупок товаров, работ, услуг для органов исполнительной власти Омской области, казенных учреждений Омской области, бюджетных учреждений Омской области в части определения поставщиков, подрядчиков, исполнителей в соответствии с законодательством.
Таким образом, мы видим, что в целях реализации положений Закона о контрактной системе на территории субъекта, уполномоченные органы вправе принимать соответствующие документы.
Государственные корпорации также вправе издавать документы, регулирующие закупки, проводимые в соответствии с Законом о контрактной системе. Например, приказом Государственной корпорации «Роскосмос» от 06 сентября 2016 г. № 176 утвержден Регламент осуществления Государственной корпорацией по космической деятельности «Роскосмос» ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд3.
Рассматривая структуру источников, регулирующие правоотношения в сфере закупок для государственных нужд стоит также уделить внимание и актам международного характера, ведь согласно ч. 4 ст. 2 Закона о контрактной системе, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Законом о контрактной системе, применяются правила международного договора.
Однако если решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации, противоречат Конституции РФ, в таком случае они не подлежат исполнению в Российской Федерации. В связи с этим возникает сложность в поиске документа международного характера, который регулирует гос. Закупки.
Что касается судебной практики, стоит отметить, что она не является формой выражения прав, так как в странах романо-германской правовой семьи источником права является — закон. Однако ввиду огромного количества нормативной базы и колоссального количества изменений в этих актах «обращение за помощью» к судебной практике имеет место в сфере правоотношений, урегулированных Законом о контрактной системе. Для устранения неоднозначности новых норм в указанном законе Верховный суд Российской Федерации «выпускает» обзоры судебной практики или постановления. Например, Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2021), утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ 30.06.20212; Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2020), утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ 23.12.20203, и др.
Таким образом, правовое регулирование общественных отношений, направленных на обеспечение государственных нужд, осуществляется как на основе действующей весьма обширной иерархической системы нормативных правовых актов, так и судебной практики Верховного Суда, с помощью которой правоприменители преодолевают коллизии и пробелы, появляющиеся вследствие динамично меняющегося нормативно-правового регулирования в области рассматриваемых общественных отношений.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 01.07.2020 N 11-ФКЗ, от 06.10.2022) // Текст Конституции, включающий новые субъекты Российской Федерации — Донецкая Народная Республика, Луганская Народная Республика, Запорожская область и Херсонская область, приведен в соответствии с официальной публикацией на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru), 6 октября 2022 г. — Ст. 8, 34. (дата обращения: 16.07.2023).
- Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 13.06.2023) // Собрание законодательства РФ, 1994. — № 32. — Ст. 525–534.
- Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (с изменениями и дополнениями) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (с изм. и доп., вступ. в силу с 07.01.2019) // «Российская газета», 2013. — N 80, — Ст. 2.
- Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ (с изменениями и дополнениями) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». // «Собрание законодательства РФ», 25.07.2011. — N 30 (ч. 1), — Ст. 93.
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 24.06.2023) // [Электронный ресурс] — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34661/. — Ст. 7.29, 7.29.3, 7.30, 7.31, 7.3.1, 7.32 (дата обращения 16.07.2023).
- Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 14.04.2023, с изм. от 22.06.2023) / [Электронный ресурс] // СПС Гарант. — Ст. 72 (дата обращения 16.07.2023).
