Унитарные начала государственного устройства — ядро федеративного государства: анализ законодательства и практики



В целях совершенствования и дальнейшего укрепления государственности Российской Федерации автор предлагает обратить внимание на конструктивный характер унитарных государственно-правовых признаков, имеющихся в государственном устройстве России. Для этого в статье использован анализ действующего российского законодательства, которое устанавливает и закрепляет функциональную и организационную структуру федеративной формы организации и осуществления государственной власти.

В результате проведённого исследования автор приходит к выводу, что, во-первых, функциональная структура федерации имеет в своём составе систему унитарных государственно-правовых признаков, которые являются едиными для всего союзного государства; и, во-вторых, внутренняя структура федерации характеризуется наличием в ней унитарных начал государственного устройства, которые представлены унитарными не суверенными государствами (республики в составе РФ), унитарными государственными образованиями (края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа), а также унитарными по своей государственно-правовой природе муниципальными образованиями.

По мнению автора унитарные начала государственного устройства в содержании федеративной организации государственной власти образуют ядро федерации, которое обеспечивает устойчивость и стабильность государства, гарантирует его нерушимость и целостность.

Ключевые слова: государственное устройство, федерация, унитарное государство, структура, государственно-правовые признаки.

Изложение вопроса об унитарных началах в государственном устройстве Российской Федерации необходимо начать с общего представления о федерации, в котором принципиально важно обратить внимание на структуру этой формы организации политической жизни общества, которая состоит из двух компонентов: а) функциональная структура федерации и б) внутренняя организационная структура федерации.

Функциональная структура федерации не однородна, она включает в себя 2 составные части, каждая из которых представляет собой определённую систему государственно-правовых признаков.

Во-первых, это система государственно-правовых признаков, которые характеризуют данную политическую субстанцию, как унитарное государство. Конкретно это видно на примере системного анализа действующего законодательства, регулирующего государственное устройство Российской Федерации, который приводит к выводу, что в числе базовых признаков формы государственного устройства, закреплённых в Основном Законе, имеют место такие, которые свойственны для унитарного государства.

Это такие элементы формы государственного устройства как:

1) Единственное неповторимое собственное наименование государства (статья 1 Конституции РФ) [1];

2) Единый государственный суверенитет (статья 4 Конституции РФ) [2];

3) Единая для всего союзного государства общероссийская Конституция (Основной Закон Российской Федерации 1993 года) [3];

4) Единая система высших органов федеральной государственной власти (главы 4,5, 6 и 7 Конституции РФ) [4];

5) Единое российское гражданство (статья 6 Конституции РФ) [5];

6) Единые Вооружённые Силы (статья 59 Конституции РФ) [6];

7) Единая целостная государственная территория (статья 67 Конституция РФ) [7];

8) Единые общефедеральные государственные символы (статья 70 Конституции РФ) [8];

9) Единый для всей страны общегосударственный язык (статья 68 Конституции РФ) [9];

10) Россия является собственником единой государственной собственности Российской Федерации (пункт «д» статьи 71 Конституции РФ) [10];

11) Россия обладает единой национальной валютой (часть 1 статьи 75 Конституции РФ) [11];

12) Россия является единственным в стране полноправным субъектом международного права (статья 79 Конституция РФ) [12].

Как видно из вышеприведённого анализа, действующий Основной Закон Российской Федерации, устанавливая юридический статус Российского государства, определяет и закрепляет более десяти конкретных государственно-правовых признаков, которые присущи классическому унитарному государству. Это означает, что закреплённая в Конституции РФ общая формула о федеративном устройстве Российского государства не исключает наличия в организации государственной власти таких признаков, какими являются признаки унитарного государства. Особенно важно здесь то, что закреплённые в Конституции РФ такие государственно-правовые признаки, как единая государственная территория, единая система государственной власти, единый государственный суверенитет, единое российское гражданство и другие «единые» государственно-правовые признаки, которые являются типичными признаками классического унитарного государства, образуют ядро федеративного государства. Другими словами Россия, как федеративное политическое образование не является чисто союзным государством; она, как и все другие федерации мира [13], имеет унитарное ядро, которое обеспечивает стабильность и прочность политического бытия федеративного объединения.

Во-вторых, функциональная структура федерации включает в себя систему государственно-правовых признаков, которые составляют содержание федеративных, то есть собственно союзных отношений, указывающих на федеративную природу этой политической субстанции. В Российской Федерации такими специфическими признаками, которые основательно исследованы в специальной литературе [14], являются следующие:

1. Наличие в действующей Конституции России специальной главы третьей, которая закрепляет правовые основы развития союзных отношений и состав этой федерации;
2. Наличие в Российском парламенте второй палаты, состоящей из представителей субъектов федерации, какой является Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
3. Наличие наряду с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами Основных Законов и регионального законодательства у субъектов федерации.
4. Наличие наряду с федеральными органами государственной власти также и органов государственной власти в субъектах федерации.
5. Об отчётливо выраженной федеративной природе российского государства говорит и тот факт, что в соответствии со статьей 136 Основного Закона принятые Федеральным Собранием РФ поправки к главам 3–8 Конституции РФ вступают в силу лишь после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.

Системное взаимодействие рассмотренных выше государственно-правовых признаков составных частей функциональной структуры Российской Федерации образует сложную бинарную композицию политического устройства общества, которая традиционно воспринимается как современное федеративное государство. И, как видно из вышеизложенного, при внимательном ознакомлении с юридическими признаками Российской Федерации становится очевидным, что юридическая природа этого союзного государства не является чисто федеративной, а имеет в своём составе признаки унитарного государства.

Внутренняя организационная структура Российской Федерации, как сложно структурированной политической организации граждан, состоит из четырёх видов политических таксономических единиц, которые в соответствии с Конституцией РФ наделены правом осуществлять государственную власть и образуют несущую конструкцию государственного устройства:

Во-первых, это целостное суверенное союзное государство Россия, как полноправный субъект международного права, ядро которого составляет система унитарных государственно-правовых признаков;

Во-вторых, не суверенные государства — республики в составе Российской Федерации;

В-третьих, государственные образования — региональные политические субстанции, не являющиеся государствами (края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа);

В-четвёртых, государственно-общественные образования: муниципалитеты, осуществляющие государственно-властные полномочия, переданные им федеральными и региональными законами.

Каждая из указанных выше составных частей внутриорганизационной структуры Российской Федерации характеризуется такой юридической природой, которая имеет в своём составе признаки унитарного государственного устройства.

Прежде всего, здесь необходимо ещё раз обратить внимание на то, что первая составная часть внутриорганизационной структуры Российской Федерации — союзное государство в целом не только обладает собственной компетенцией и собственной системой органов государственной власти, но и конституировано как политическая субстанция, которая обладает целым рядом отчётливо выраженных и зафиксированных в Основном Законе унитарных государственно-правовых признаков, описанных в предыдущем изложении.

Не менее важное значение в плане исследуемого вопроса имеет и то, что унитарные начала федеративной организации Российского союзного государства, как целостного политического образования, отчётливо и структурировано проявляются в основополагающих признаках единой в стране системы публичной власти. Такими общими для всех форм публичной власти признаками являются: а) единый источник публичной власти, каким является суверенная воля российского многонационального российского народа, как совокупности всех российских граждан, обладающих единым для всех конституционно-правовым статусом [15], б) Институциональный характер власти, в) Наличие специального аппарата, осуществляющего власть; г) непрерывность осуществления власти во времени; д) универсальность власти: реализуется во многих или всех сферах общественной жизни; е) обязательность властных решений для всех субъектов на определённой территории; ж) возможность использования принуждения, а в определённых законом случаях и насилия; з) разработка и принятие нормативных актов и т. д.

Второй составной частью внутриорганизационной структуры Российской Федерации являются не суверенные государства — республики в составе Российской Федерации, которые по форме своего государственного устройства в соответствии со своими Основными Законами являются унитарными государствами. Их унитарная государственно-правовая природа закреплена в Конституциях и Уставах, которые регионы самостоятельно разработали и приняли в соответствии с установленными процедурами. Например, Конституция Республики Татарстан [16] устанавливает и закрепляет такие признаки унитарного государства как: единое наименование государства (часть 2 статьи 1); единый для республики Основной Закон (статья 24); единая система республиканских органов государственной власти (статья 9); единая и целостная государственная территория (статья 5); наличие административно- территориальных единиц (статья 65) и другие признаки свойственные для унитарного государства.

Третья составная часть внутриорганизационной структуры Российской Федерации, то есть края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа, входящие в состав Российской Федерации в качестве региональных субъектов федерации, по своей юридической природе также являются унитарными. Основные Законы этих политических субстанций, устанавливая соответствующую организацию государственной власти, закрепляют систему таких государственно-правовых признаков, которые формируют их унитарное государственное устройство. Например, в Уставе Свердловской области [17] закреплены следующие унитарные государственно-правовые признаки этого политического образования: а) единое официальное наименование области (пункты 1 и 7 статьи 1 Устава); б) единый для всей области региональный Основной Закон — Устав (Преамбула и глава 16 Устава); в) территория области, в составе которой нет других государственных образований (статья 4 и глава 10 Устава); г) единая система областных органов государственной власти (главы 4,5 и 6 Устава); д) единая система областных нормативно-правовых актов (глава 7 Устава); единые символы государственности: герб, флаг и административный центр области (статьи 14 и15 Устава).

Наконец, унитарная природа структурной организации государственной власти присуща и всем муниципальным образованиям, как государственно-общественным публично-властным единицам, которые образуют четвёртую составную часть внутриорганизационной структуры Российской Федерации.

В ситуации, когда все региональные субъекты РФ являются унитарными и полностью состоят из муниципальных образований, муниципалитеты, которые как политические субстанции имеют определённую территорию, постоянное население и собственные, самостоятельно образуемые ими органы публичной власти, можно рассматривать как первичные минимальные единицы унитарной организации государственной территории. По своей политико-юридической природе они являются унитарными политическими таксономическими единицами, осуществляющими не только местное самоуправление, но и преданные им государственно-властные полномочия. Это первичные «кирпичики» унитарных региональных субъектов федерации.

Из вышесказанного вытекает, что в процессе формирования системы российской государственности на основе Конституции 1993 года реально были использованы четыре организационные формы осуществления государственной власти или, другими словами, четыре формы государственного устройства, обеспечивающие осуществление государственной власти: а) суверенное федеративное государство с признаками унитарного государственного устройства; б) не суверенное унитарное государство; в) унитарные региональные государственные образования и г) унитарные по своей юридической природе государственно-общественные образования — муниципалитеты. Это доказывает, что различные проявления унитарного государственного устройства сопровождают федеративную организацию Российского государства на всех уровнях осуществления публичной государственной власти.

В соответствии с изначальным замыслом настоящей статьи следует обратить особое внимание на конструктивную роль унитарных начал в федеративном государстве.

Унитарные начала в государственно-правовой архитектуре федерации позволяют эффективно использовать преимущества унитарного государственного устройства. Это проявляется в том, что:

Во-первых, унитарное ядро федерации защищает государственный суверенитет страны;

Во-вторых, унитарные государственно-правовые признаки федерации гарантируют единство системы государственной власти;

В-третьих, унитарные начала федерации усиливают политическую устойчивость государства и поддерживают его стабильное развитие;

В-четвёртых, унитарные элементы федеративной организации государства обеспечивают сохранение территориальной и государственной целостности федерации;

В-пятых, обусловленная унитарными признаками федерации единая система органов государства создаёт благоприятные условия для оптимально простого и оперативного управления всеми сторонами жизни общества;

В-шестых, единая система права минимизирует конфликтное правовое регулирование, которое снимает проблему коллизий между законодательными актами;

В-седьмых, унитария, как система унитарных государственно-правовых признаков, облегчает проведение в жизнь планов и программ, исходящих от центральных органов публичной государственной власти;

В-восьмых, с помощью унитарных государственно-правовых конструкций быстрее и эффективнее решаются задачи создания единых общегосударственных систем транспорта, связи и управления хозяйственной жизнью;

В-девятых, упрощается проведение глубоких и системных реформ в самых разных сферах общественной жизни.

Итак, всесторонний и комплексный анализ структурной организации государственной власти в Российском государстве убеждает в том, что в практике государственного строительства в полном соответствии с действующей Конституцией РФ эффективно используются возможности и преимущества как унитарной, так и федеративной формы государственного устройства. С одной стороны, современное Российское государство сформировалось и функционирует как федеративное (союзное) политическое образование, которое обладает собственной компетенцией и системой своих федеральных органов государственной власти. С другой стороны, Российское государство, как политическая надстройка над своими составными частями, представляет собой целостное и суверенное государство, обладающее системой конституционно установленных унитарных государственно-правовых признаков, и имеет в своём составе унитарные не суверенные государства, унитарные государственные образования и унитарные государственно-общественные муниципальные образования. В итоге форма современного Российского государства объективирована в реальной действительности как сложная многокомпонентная политическая композиция.

Литература:

1. Исторические названия Российского государства // https://histerl.ru/lectures/istoricheskie-nazvanija-rossijskogo-gosudarstva.htm (дата обращения 20.01.2023).
2. Шумков Д. В. Государственный суверенитет России: история и современность, СПБ.,2002; Пастухова Н. Б. Проблемы государственного суверенитета. М., Норма. 2006; Бредихин А. Л. Суверенитет как политико-правовой феномен: монография. М.: Инфра-М, 2012.
3. Комментарий к Конституции Российской Федерации // Конституционный Суд Российской Федерации; под ред. Проф. В. Д. Зорькина. — 3-е изд. Пересм. — М.: Норма-ИНФРА-М 2013. 1040с.
4. Елисеев Б. П. Система органов государственной власти в современной России. -М.:1997; Габричидзе Б. Н. Органы государственной власти в современной России. М., 2003.
5. Авакьян С. А. Россия: Гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПБ., 2003; Кутафин О. Е. Российское гражданство. М.: Юристъ, 2004; Кишкин С . С . Советское гражданство. М.: 1925.
6. В. А. Золотарёв, А. А. Кокошин Вооружённые силы // https://bigenc.ru/text/5033831 (дата обращения 15.01.2023).
7. Бабурин С. Н. Территория государства. Правовые и геополитические проблемы. М., 1997; Барциц И. Н. Территориальная целостность Российской Федерации: вопросы теории // Журнал рос. права. 2002.№ 10.
8. Государственная символика Российской Федерации: Конституция РФ. Государственный гимн РФ. Государственный герб РФ. Государственный флаг РФ. М., 2001.
9. Ляшенко Н. В. Русский язык как государственный язык Российской Федерации: теоретико-правовые вопросы. М., Граница. 2005.
10. И. С. Викторов, Д. Г. Алексеева, Н. Д. Бут, Д. А. Звягинцев, Б. И. Шалыгин Государственная собственность в Российской Федерации. Правовое регулирование, правоприменительная и прокурорская практика. Научно-практический комментарий. М.: «ОЛМА-ПРЕСС», 2004.
11. Национальная валюта Российской Федерации: как регулируется государством // https://yurlitsa.ru/natsionalnaya-valyuta-rossiyskoy-federatsii-kak-reguliruetsya-gosudarstvom/ (дата обращения 15.01.2023).
12. Колесник А. А. Российская Федерации как субъект международных отношений // https://cyberleninka.ru/article/n/rossiyskaya-federatsiya-kak-subekt-mezhdunarodnyh-otnosheniy (Дата обращения 15.01.2023).
13. Конституция Индии // https://legalns.com/download/books/cons/india.pdf (дата обращения 15. 01.2023).
14. В. Н. Иванов, О. А. Яровой Российский федерализм: становление и развитие. М.,2000; Федерализм: Теория. Институты. Отношения. Колл. Монография. Отв. Ред. Топорнин Б. Н. М.,2001; Карапетян Л. М. Федеративное устройство Российского государства. М., 2001.
15. Конституция Республики Татарстан // https://minjust.tatarstan.ru/konstitutsiya.htm?pub_id=1084014 (дата обращения 20.01.2023).
16. Устав Свердловской области // https://base.garant.ru/20918624/ (дата обращения 20.01.2023).