Выявление резервов увеличения налоговых поступлений в бюджеты различных уровней

Основным критерием оценки налогового потенциала территории признаются суммы налогов и сборов, поступающих в бюджет, но существуют и потенциальные суммы, которые при определенных обстоятельствах полностью или частично должны были поступить, но по каким-либо причинам не поступили в бюджет.

Сумма налогов, поступивших в бюджет, является фактически сложившимся показателем и может считаться реализованным (фактическим) налоговым потенциалом. Потенциал с резервами роста налоговых поступлений (задолженность по налоговым платежам; суммы налогов, дополнительно начисленные по результатам контрольной работы налоговых органов; суммы недопоступления налогов в связи с предоставлением налоговых льгот) – номинальным налоговым потенциалом.

Высокая значимость налоговых поступлений в формировании финансовых ресурсов государства определяет особую роль государственного налогового контроля. Результативность контроля за полнотой и своевременностью уплаты налогов и сборов во многом зависит от организационно-методического фактора, включающего в себя планирование и организацию контрольной работы, рациональный выбор объектов контроля, форм и методов контрольной работы, а также информационное и методическое обеспечение контрольной деятельности налоговых органов.

Основные резервы роста доходов лежат в сокращении задолженности, совершенствовании налогового администрирования, усилении борьбы с налоговыми правонарушениями и увеличении санкций за их совершение.

Состояние задолженности по налоговым платежам, пеням и налоговым санкциям в бюджетную систему РФ в определенной степени свидетельствует об уровне результативности налогового администрирования, фискальных усилий налоговых органов. Структура задолженности по налогам и сборам в бюджетную систему Российской Федерации за 2006-2010 гг. представлена в таблице 1.

Таблица 1

Структура задолженности по налогам и сборам в бюджетную систему
Российской Федерации за 2006-2010 гг., млрд. руб.

За исследуемый период наиболее высокий уровень задолженности перед бюджетом зафиксирован в 2006 году, в 2007 году он существенно снизился - на 23%. Задолженность по налогам и сборам в бюджетную систему в 2009 году по сравнению с 2008 годом увеличилась на 24 % и составила 761,8 млрд. руб., при этом подавляющая часть задолженности (98,8 %) признается возможной к взысканию. Наибольший удельный вес в структуре налоговой задолженности перед бюджетом принадлежит федеральным налогам и сборам (в среднем 86%), среди федеральных налогов задолженность по НДС самая высокая – 41%, вторым по уровню задолженности является налог на прибыль организаций -18,3%. Доля задолженности по региональным и местным налогам в течение исследуемого периода практически не изменялась. За 2008 год задолженность по специальным налоговым режимам, в сравнении с 2007 годом, возросла на 4%, а за 2009 год, по сравнению с 2008 годом, возросла на 21%.

Мировой финансовый кризис стал причиной резкого снижения доходов бюджетной системы, прежде всего налоговых поступлений, ухудшению финансового положения большинства граждан и организаций. В условиях сокращения возможностей развития бизнеса налогоплательщики нередко предпринимают рискованные шаги (в частности уклонение от постановки на учет в налоговых органах и от уплаты налогов). Задача налоговых органов - предупредить желание налогоплательщиков перейти из легального сектора экономики в теневой с целью снижения налоговых отчислений, поскольку уклонение от уплаты налогов, есть лишение государства необходимых финансовых ресурсов для решения экономических и социальных проблем.

В последние годы основным изменением в организации контрольной работы стало акцентирование деятельности сотрудников на проведение всестороннего анализа финансово-экономической деятельности налогоплательщиков и, как следствие, отказ от тотального контроля и переход к контролю, основанному на критериях риска. Оценка ФНС России налоговых рисков и использование аналитических инструментов позволили работать точечно и выходить на налоговую проверку, имея серьёзные результаты предпроверочного анализа. Подобный подход к мероприятиям налогового контроля позволяет снизить давление на добросовестных налогоплательщиков, своевременно исполняющих свои обязанности перед бюджетом, и обеспечить неотвратимость наказания тем, кто сознательно уклоняется от уплаты и нарушает налоговое законодательство.

Суммы, доначисленные по результатам контрольной работы налоговых органов, и их доля в общем объеме начисленных платежей в консолидированный бюджет Российской Федерации за 2007-2010 гг. характеризуются данными, приведенными в таблице 2.

Таблица 2

Динамика результатов контрольной работы налоговых органов за 2006-2010 гг.

Представленные в таблице 2 данные свидетельствуют о том, что за исследуемый период уровень выявленных налоговыми органами нарушений налогового законодательства растет. Удельный вес доначислений по результатам контрольной работы в общей сумме налоговых доходов консолидированного бюджета РФ в среднем составляет 6%. При этом основной объем дополнительно начисляемых налогов по результатам налогового контроля обеспечивают выездные проверки (73%).

По результатам налоговых проверок в 2010 г. общая сумма доначисленных платежей в бюджетную систему РФ составила 443,9 млрд. руб., эта величина сопоставима с объемом бюджетных ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств федерального бюджета.

От эффективности налогового контроля зависят экономическое благополучие и финансовая безопасность государства. Эффективность контрольно-аналитических приемов может быть обеспечена за счет создания электронного досье налогоплательщика, отражающего его деятельность, специфику формирования налоговой базы, ее структуру и динамику, основные хозяйственные операции. Анализ взаимосвязей между результативностью деятельности, реальностью и обоснованностью признанных расходов и декларируемыми убытками следует осуществлять во взаимодействии со структурами исполнительной власти на основе обмена информационными ресурсами. Результативность налогового контроля должна рассматриваться в качестве возможного резерва увеличения налоговых поступлений в бюджеты различных уровней через эффективную контрольную работу налоговых органов.

Кроме потерь налоговых доходов бюджета в виде задолженности по налоговым платежам за период и, вследствие этого, доначисленных сумм, по результатам контрольной работы налоговых органов необходимо также рассмотреть структуру и динамику налоговых льгот и освобождений.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике на 2011-2013 годы» указывается, что в части налоговой политики необходимо провести инвентаризацию действующих налоговых льгот и разработать действенные налоговые механизмы, позволяющие достичь поставленных целей.

Оценка эффективности налоговых льгот осуществляется по трем критериям: бюджетной, социальной и экономической. Бюджетная эффективность определяет влияние налоговой льготы на доходы бюджета и рассчитывается путем сравнения потерь бюджета от предоставления льготы с приростом налоговых платежей, которые возникают от ее применения. Социальная эффективность признается положительной, если применение налоговой льготы будет способствовать росту социальной защищенности населения, созданию новых рабочих мест, увеличению доходов граждан, формированию благоприятных условий их жизни. Экономический эффект подразумевает улучшение финансово-экономических результатов деятельности налогоплательщиков, использующих эту льготу.

По данным статистической отчетности Федеральной налоговой службы по ряду налогов сумма налоговых льгот и их доля в начисленной сумме налога значительно различалась (табл.3).

Таблица 3

Недопоступления налогов в связи с предоставлением налоговых льгот, млрд. руб.

Фактические объемы предоставленных налоговых льгот за исследуемый период увеличиваются, наибольший удельный вес недопоступлений налогов, в связи с предоставлением налоговых льгот, в общей сумме налоговых доходов консолидированного бюджета РФ составил 24,5% и зафиксирован в 2009 году, в 2010 году он снизился и составил 23%.

Из общей суммы налоговых льгот по налогу на прибыль организаций 61% - сумма убытка (ст. 283 НК РФ), уменьшающего налоговую базу, таким образом, наиболее значимыми льготами по налогу на прибыль организаций являются меры, направленные на улучшение финансового состояния предприятий. Льгота, установленная ст. 284 НК РФ в части представления права понижения ставки налога, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов РФ, законами субъектов РФ, приходится в размере 37% от общей суммы льгот по налогу на прибыль (2009-2010 гг.).

В таблице 3 к налоговым льготам по НДС отнесены суммы по строке 320 «Сумма налога, исчисленная к возмещению из бюджета» отчета по форме 1-НДС. Необходимо отметить, что фактически возмещенные налогоплательщикам суммы НДС в общей сумме налоговых льгот в среднем составляют 65%.

Бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты недополучают существенные доходы в связи с предусмотренными действующим законодательством налоговыми льготами и изъятиями по региональным и местным налогам. Следует отметить, что предоставленные федеральным законодательством льготы по налогу на имущество организаций составляют 42,5%, а по налогу на имущество физических лиц – 66,4% общей суммы соответствующего налога, исчисленного к уплате в бюджеты. При этом объемы выпадающих доходов из-за установления федеральным законодательством льгот по региональным и местным налогам не компенсируются из федерального бюджета.

При установлении новых налоговых льгот или иных преференций, целесообразно четко определять цели, которые требуется достичь с применением указанных налоговых механизмов. Одновременно необходимо учитывать, что любые исключения из общего режима налогообложения требует дополнительных мер по их администрированию налоговым органом, так как существуют риски неправомерного их использования.

Итак, произведем расчет реализованного и номинального налогового потенциала национальной экономики за 2006-2010 гг. (табл. 4).

Таблица 4

Реализованный и номинальный налоговый потенциал национальной экономики
за 2006-2010 гг.

Наименьшее отклонение номинального и реализованного налогового потенциала зафиксировано в 2008 году на уровне 5,8%. В 2007 и 2009 году отклонение между номинальным и реализованным налоговым потенциалом зафиксировано на уровне 7,3%, что свидетельствует о том, что резервы роста номинального налогового потенциала были на одинаковом уровне. Налоговый потенциал в 2009 г. значительно снизился, это во многом связано с упрощением налогового законодательства и снижением базовых налоговых ставок в целях антикризисной поддержки налогоплательщиков.

Вместе с тем, посткризисная ситуация требует не только совершенствования мер фискальной политики, но и активизации деятельности администраторов доходов, что объективно обусловливает необходимость углубления исследований всех составляющих налогового администрирования.