Экономическое развитие сельских территорий



В данной статье даны основные понятия развития сельских территорий.

Ключевые слова: устойчивое развитие, сельские территории, тенденции социально-экономического развития села

Краткий экскурс в историю сельского развития в пред- и постреформенный период, включающий анализ союзной Программы социального развития села на 1991–1995 годы 17 и Программы возрождения российской деревни и развития агропромышленного комплекса на 1991–1995 годы, федеральных целевых программ социального развития села на 2003–2013 годы и устойчивого развития сельских территорий на 2014–2017 годы и на период до 2020 года, представлен в статье Л. В. Бондаренко.

Так, Программа социального развития села на 1991–1995 годы [8] предполагала комплексный подход к социальному развитию села, включающий занятость, условия и охрану труда, материальное благосостояние сельских домохозяйств, развитие жилищной, социальной и инженерной инфраструктуры.

В 2010 году утверждается Концепция устойчивого развития сельских территорий, определившая цели, задачи, принципы и приоритетные направления сельского развития. Главным инструментом её реализации стала ФЦП «Социальное развитие села до 2010 года», срок действия которой был продлён до 2013 года.

Далее социальное развитие села регламентировала федеральная целевая программа устойчивого развития сельских территорий на 2014–2020 годы (ФЦП УРСТ), которая, однако, с 2017 года утратила статус федеральной программы и трансформировалась сначала в подпрограмму, а затем в ФЦП Госпрограммы развития сельского хозяйства.

Фактически за 2014–2018 годы ресурсное обеспечение программы за счёт всех источников (без учёта дорог) составило 126,4 млрд руб., или 69,9 % к показателю по паспорту за соответствующий период. Недовыполнение по ассигнованиям из федерального бюджета несколько меньше — 24,9 %. Выделено 41,1 млрд руб. против предусмотренных 54,7 млрд руб. В результате ввод газовых сетей составил 74,4 % к плану, локальных водопроводов — 77,1, жилья — 91,4, школ — 96,5 %.

31 мая 2019 года была утверждена Государственная программа комплексного развития сельских территорий на период до 2025 года, которая предусматривала реализацию комплекса мероприятий на принципах проектного управления.

Итак, численность сельского населения Российской Федерации на 1 января 2021 г. составила 36919 тыс. человек, что на 267 тыс. человек меньше, чем на 1 января 2020 г. (37186 тыс. человек). За последние 5 лет доля сельского населения Российской Федерации сократилась с 25,85 процента (на 1 января 2016 г.) до 25,26 процента (на 1 января 2021 г.).

Рис. 1. Динамика численности сельского населения России, млн. чел.

На начало 2021 года насчитывалось 153,1 тыс. сельских населенных пунктов, объединенных в 1,6 тыс. муниципальных районов. В среднем на 1 муниципальный район приходится примерно 10 сельских поселений, 84 сельских населенных пункта и 20,4 тыс. жителей (28,8 тыс. жителей -с учетом городского населения), а на 1 сельское поселение — около 8 сельских населенных пунктов и 2272 сельских жителя. При этом по итогам Всероссийской переписи населения 2010 года количество сельских населенных пунктов без населения составляло 19,4 тысячи.

Ниже на рисунке представлена численность населенных пунктов в зависимости от количества проживающих в них человек.

По итогам 2020 года, по информации Федеральной службы государственной статистики, достигнуты следующие результаты реализации Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2015 г. N 151-р:

— численность сельского населения на начало 2021 года составила 36,9 млн. человек, превысив плановый показатель 36,2 млн. человек на 671 тыс. человек;

— общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на 1 жителя в сельских населенных пунктах, приблизилась к плановому значению 28 кв. м на человека и составила 27,5 кв. м на человека;

— удельный вес общей площади жилых помещений в сельских населенных пунктах, оборудованных всеми видами благоустройства, составил 37,5 %, превысив плановое значение 32,6 % на 4,9 п.п;

— миграционный отток сельского населения составил минус 3 тыс. человек при плановом значении минус 95,4 тыс. человек.

Вместе с тем не удалось достичь плановых значений по следующим показателям:

— удельный вес сельских населенных пунктов, имеющих дороги с твердым покрытием, связанные с сетью автомобильных дорог, по данным Федерального дорожного агентства, составил 71,6 % при плановом показателе 73,7 %;

— ожидаемая продолжительность жизни при рождении сельского населения составила 70,7 года, что ниже планового показателя 72,7 года;

— уровень занятости сельского населения составил 52,2 % при плановом значении 62,3 %;

— соотношение среднемесячных располагаемых ресурсов сельских и городских домохозяйств составило 67,3 % при плановом значении 70,9 %.

Протекающие на территории сельских поселений России социально-экономические процессы, как негативные (слабая развитость социальной инфраструктуры, низкий уровень доступности услуг в сфере образования, здравоохранения, бедность большей части сельского населения, миграция сельского населения из села и «вымирание» сельских территорий), так и позитивные, имеют схожий характер, что обусловлено применением в отношении их одинаковой политики управления, не учитывающей их специфики и особенностей географического положения, демографической обстановки, инвестиционной привлекательности, возможностей наращивания собственного доходного потенциала и других.

Рассматривая бюджеты сельских поселений Российской Федерации за период 2015–2020 гг. можно отметить, что они сводились с дефицитом в диапазоне от 2,2 до 5,3 % (таблица 1).

Таблица 1

Доходы и расходы бюджетов сельских территорий РФ за период 2015–2020 гг.

Показатели	Утвержденный бюджет на год
	2015г	2016г	2017г	2018г	2019г	2020г
Доходы — всего — к предыдущему году, %	134325 100,0	146964 100,4	169139 115,1	166059 98,2	159897 99,4	160833 100,6
Расходы — к предыдущему году, %	137368 100,0	152001 110,7	172887 113,7	173510 100,4	167509 96,5	169328 101,1
Дефицит, профицит — к предыдущем году, % — к доходам, %	-3042 100,0 2,3	-5037 165,6 3,4	-3748 74,4 2,2	-7451 108,8 4,5	-7612 102,2 4,8	-8498 111,6 5,3

Данные таблицы 1 свидетельствуют о дефиците бюджетов сельских территорий, при этом наблюдается тенденция опережающего, чрезмерного роста их расходной части, что, соответственно, приводит к увеличению дефицита, усугубляя социально-экономическую ситуацию и осложняя решение проблем дальнейшего развития в данной сфере сельских территории.

Рис. 3. Доходы и расходы бюджетов сельских территорий РФ за период 2015–2020 гг.

Таким образом, бюджетная обеспеченность сельских территорий России в наибольшей степени высока там, где размещены финансово-промышленные центры и в нефтедобывающих регионах, остальные же регионы испытывают крайний недостаток финансовой обеспеченности, что крайне негативно сказывается на финансовой самостоятельности сельских территорий (таблица 2).

Таблица 2

Распределение сельских территорий Российской Федерации в зависимости от уровня их финансовой самостоятельности (в 2019–2020 гг.), %

Доля дотаций в общем объеме собственных доходов местных бюджетов	Доля сельских поселений в их общем количестве
	2019 г.	2020 г.	Отклонение
Меньше 5	13	97	-3,6
Из них сельские поселения, не получающие дотации: 5–20 20–50 Свыше 50	3,5 12,9 34,8 39,2	3,0 15,8 40,2 34,6	-0,5 +2,9 +5,4 —4,6

Данные таблицы свидетельствуют об уменьшении на 3,6 п.п. в 2020 году, по отношению к 2019 году, доли первой группы сельских территорий, у которых наиболее высока финансовая самостоятельность (удельный вес дотаций в собственных доходах менее 5 %). Важно отметить, что при этом происходит снижение на 4,6 п.п. удельного веса наиболее дотационных сельских территорий. Данная ситуация указывает на разновекторность тенденций, прослеживающихся в области финансовой самостоятельности сельских территорий. Однозначно можно сказать лишь об одном -74,8 % сельских территорий Российской Федерации (это подавляющее большинство) имеют низкую финансовую самостоятельность.

Для сельских территорий огромное значение, как фактор производства, имеют сельскохозяйственные земли, на которых ведется интенсивное сельское хозяйство. Процесс увеличения доли неиспользуемых сельскохозяйственных угодий в хозяйствах населения является настораживающей тенденцией и требует внимания как местных, так федеральных властей.

Перечень субъектов Российской Федерации, в которых наблюдается увеличение площади неиспользуемых сельскохозяйственных угодий с 2010 по 2020 гг. хозяйствах граждан, отражен в таблице 3.

Таблица 3

Субъекты Российской Федерации с возрастающей долей площади неиспользуемых сельскохозяйственных угодий за период 2010–2020 гг, тыс, га

Субъект РФ	Тыс. га	Субъект РФ	Тыс. га
Калининградская область	4000	Удмуртская республика	163,3
Нижегородская область	1275,1	Пермский край	158,2
Саратовская область	953,8	Пензенская область	147,2
Республика Марий Эл	879,3	Брянская область	143,3
ЕАО	700	Ярославская область	135,1
Республика Алтай	600	Тамбовская область	134,8
Московская область	562,9	Иркутская область	124,3
Смоленская область	550,7	Камчасткий край	100
Республика Тыва	412	Кабардино-Балкарская респ	100
Республика Бурятия	406,7	Вологодская область	95,9
Новосибирская область	403,6	Тверская область	92

Сокращение производства в хозяйствах, связанных с ограничением их производственной деятельности, приводит к прямым потерям объемов сельскохозяйственного производства. В том случае, если земельные участки забрасывают по причине миграции сельского населения, в свою очередь связанной с отсутствием мест занятости, по причине отсутствия экономической необходимости или возраста местных жителей, то на это обязательно должны реагировать местные власти.

В рамках государственной программы под сельскими территориями понимаются территории сельских поселений и межселенные территории. На 1 января 2019 года в состав Амурской области вошли 9 городских округов и 20 муниципальных районов. В их составе учтены населенные пункты: 8 городов областного подчинения, 2 города районного подчинения, 15 поселков городского типа, 242 сельских поселения, 601 сельский населенный пункт.

По состоянию на 1 января 2019 года общая численность населения Амурской области составила 793194 человека, в том числе 257619 человек сельского населения (рис. 4).

Рис. 4. Структура населения Амурской области

В отличие от городских и наиболее крупных сельских поселений (поселков городского типа) они характеризуются недостаточно развитой коммуникационной, транспортной и инженерной инфраструктурами, не обладают необходимыми условиями для развития предпринимательства, прежде всего малого бизнеса, не имеют соответствующей современным условиям базы для оказания сельскому населению образовательных, медицинских, жилищно-коммунальных и социально-культурных услуг:

— более 76 % жилищного фонда в сельской местности не оборудовано всеми видами благоустройства (в городе — 20,9 %);

— нормативным требованиям отвечают только 53 % местных и 43,1 % региональных дорог;

— более половины населения имеют скоростной доступ к сети Интернет.

Таким образом, анализ развития сельских территорий Российской Федерации наглядно подтверждает комплекс «хронических проблем», которые, не смотря на усилия государства, ежегодно обостряются.

Причины недостаточного уровня социально-экономического развития села кроются как в исторически накопившихся проблемах (село всегда было донором развития страны), так и в недостатках современных механизмов развития сельских территорий, а именно:

1. Резкое сокращение сельскохозяйственной занятости населения в результате аграрного кризиса в 90-е годы, а затем монополизации аграрного производства крупным бизнесом в двухтысячные годы при слабой диверсификации сельской экономики и недостаточном развитии малого предпринимательства.
2. Отсутствие комплексного подхода к управлению сельским развитием как на федеральном, так и региональном уровнях. В государственных программах по развитию социально-инфраструктурных отраслей «сельская строчка», как правило, отсутствует. Удельные затраты предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры и др. на селе выше, чем в городах из-за более низкой плотности населения, поэтому социальные ведомства экономят на сельских расходах. Ряд государственных программ содержат мероприятия по развитию сельских территорий, но они должным образом между собой не скоординированы. Минсельхоз России не имеет полномочий по координации деятельности других министерств и ведомств на сельских территориях.
3. Несовершенство нормативно-правовой базы сельского развития. Федеральный закон, который бы устанавливал правовые основы разработки и реализации комплексной политики сельского развития, отсутствует. В Федеральном законе «О развитии сельского хозяйства» устойчивое развитие сельских территорий трактуется как часть государственной аграрной политики (см. статью 5 упомянутого закона). Право установления границ сельских и городских районов (округов) и отнесения населенных пунктов к городским или сельским принадлежит субъектам Российской Федерации, что обусловливает заметные региональные различия в административном делении территории и повышение социально-территориальной дифференциации в уровне жизни населения, а в ряде случаев приводит к утрате сельскими жителями социальных прав и гарантий, устанавливаемых на федеральном уровне. В оценке деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. N 1199, отсутствуют показатели, характеризующие социально-экономическое развитие сельских территорий.
4. Недостаточный доступ малых форм хозяйствования к рынкам продукции, материально-технических, финансовых и информационных ресурсов, что обусловлено, прежде всего, низким уровнем развития в сельской местности рыночной и инженерной инфраструктуры, вертикальной сельскохозяйственной кооперации, а также относительно невысокой государственной поддержкой малого бизнеса.
5. Повышение бюджетной обеспеченности органов местного самоуправления как административных районов, так и сельских поселений.

Механизм стратегического управления

Политические деятели не только в России, но и во всех развитых странах осознают, что политика развития сельских территорий необходима, как минимум, по следующим причинам:

— сельские территории сталкиваются с проблемами, которые подрывают территориальную целостность страны:

— сельские территория часто располагают неиспользуемым экономическим потенциалом, освоение которого позволило бы улучшить благосостояние не только сельских жителей, но и население страны в целом;

— ни отраслевая политика, ни рыночные силы не могут полностью объяснить разнородность проблем и потенциалов сельских регионов и справиться с негативными внешними воздействиями.

Поэтому необходимо работать над:

— формированием механизмов и стимулов для стабилизации демографической ситуации в сельской местности;

— обеспечением развития жилищной, инженерной и дорожно-транспортной инфраструктуры сельских территорий;

— корректировкой существующих дисбалансов в обеспечении доступности и качества услуг образования и здравоохранения в сельской местности;

— обеспечением эпизоотического благополучия сельских территорий;

— разработкой и внедрением системы социальных стандартов для сельских территорий;

— формированием и апробацией новых экономически эффективных рыночных механизмов организации сельскохозяйственного производства и сопутствующих видов хозяйственной деятельности;

— формированием и апробацией экономически эффективных механизмов обеспечения доступности ресурсов;

— совершенствованием правового регулирования для решения выявленных проблем устойчивого развития сельских территорий;

— формированием эффективных механизмов межведомственного взаимодействия и координации деятельности по обеспечению устойчивого развития сельских территорий на федеральном, региональном и местном уровнях.

Для устойчивого развития российской деревни необходимо кардинальное изменение структурной политики в сельском хозяйстве, которое остается селообразующей отраслью, несмотря на сокращение аграрной занятости. В приоритете поддержка малых и средних сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств, стимулировании рыночной интеграции личных подсобных хозяйств, развитии сельскохозяйственных кооперативов.

Целесообразно принять федеральный закон о семейном крестьянском хозяйстве и специальную программу по развитию семейных ферм, включая предоставление ЛПХ льготных сезонных и инвестиционных кредитов, что делалось до 1 января 2016 г. Немаловажно также содействовать диверсификации экономической деятельности сельскохозяйственных предприятий и хозяйств всех организационно-правовых форм, снизив до 50 % долю доходов от сельского хозяйства для 31 присвоения им статуса сельскохозяйственного товаропроизводителя, необходимого для получения бюджетной поддержки.

Социально-экономическую политику, направленную на развитие сельских территорий необходимо рассматривать как сферу взаимной ответственности государства, органов местного самоуправления, науки, бизнеса и гражданского общества за обеспечение достойного уровня жизни сельских жителей.

Таким образом, создание условий для устойчивого развития сельских территорий — это одна из важнейших стратегических целей современной государственной политики, достижение которой позволит не только обеспечить продовольственную безопасность, но и повысить конкурентоспособность российской экономики и благосостояние граждан.

Сельские административные районы крайне нуждаются в разработке эффективной и доступной системы мер по переходу к стратегическому управлению развитием сельских территорий.

Анализ научных исследований как зарубежных, так и отечественных авторов показывает, что наиболее перспективным направлением в области корректировки развития любой социально-экономической системы является сегодня использование методологических положений стратегического управления.

Как показывает опыт, инициаторами стратегического управления в регионах и муниципальных образованиях выступают органы государственной власти и местного самоуправления. Поэтому стратегическое планирование устойчивым развитием сельских территорий можно считать инструментом государственного регулирования развитие территорий.

В связи с этим XII Совещание экспертов Программы ООН в области государственного управления и финансирования, предложило использовать в разработке документов развития «стратегию синергетического избирательного модульного совершенствования государственного потенциала». Речь идет о стратегии комплексного (системного) долгосрочного планирования общественного развития (до 50 лет) с разбивкой на 5–10-летние циклы. Эксперты предлагают делать акцент на долгосрочном планировании, мыслить категориями «крупных стратегий и больших начинаний».

Литература:

1. Постановление Правительство амурской области от 25 сентября 2019 года N 563 «Об утверждении государственной программы «Комплексное развитие сельских территорий Амурской области»».

2. Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» от 29.12.2006 N 264-ФЗ1.
3. Бутко, Г. П. Формирование стратегии устойчивого развития АПК в условиях нестабильной экономики / Г. П. Бутко // Теория и практика мировой науки. — 2018. — № 5. -С. 13–19.
4. Проблемы и перспективы социально-экономического развития сельских территорий: региональный аспект. — М.: Издание Государственной Думы, 2021. — 320 с.
5. Реализация целей устойчивого развития: европейский и российский опыт: сборник научных статей по материалам конференции / под ред. канд. экон. наук Е. В. Викторовой. — СПб.: Изд-во СПбГЭУ, 2019. — 250 с.
6. Сельские территории в пространственном развитии страны: потенциал, проблемы, перспективы. — М.: ВИАПИ имени А. А. Никонова, 2019. — 452 c.
7. Экономические, био-технико-технологические аспекты устойчивого сельского развития в условиях цифровой трансформации». VII Международная научно-практическая конференция памяти Б. Х. Жерукова. Ч. 1 / Сборник научных трудов по итогам VII Международной научно-практической конференции. — Нальчик: КабардиноБалкарский ГАУ им. В. М. Кокова, 2019. — 287 с.
8. Калафатов Эдем Амитьевич. Состояние и тенденции социально-экономического развития сельских территорий российской федерации // московский экономический журнал. 2021. № 12. — с. 279–302