В статье раскрывается дисквалификация — как один из самых эффективных видов административного наказания, его исполнение можно подразделить, основываясь на субъекте административной ответственности: должностного лица или индивидуального предпринимателя. Контроль за исполнением дисквалификации имеет ряд особенностей.
Ключевые слова: дисквалификация, административная ответственность, должностное лицо, административное наказание, санкция.
Дисквалификация является, непосредственно, мерой административной ответственности, которая устанавливается в целях защиты законных экономических интересов общества и государства, физических и юридических лиц, охраны здоровья граждан, а также предупреждения совершения административных правонарушений в сфере, касающейся трудовой и экономической деятельности. [1, с. 215]
Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации впервые установил такую возможность применять достаточно серьезное административное наказание — дисквалификацию — за нарушение трудового законодательства (ст. 5.27). В изначальной редакции Кодекса данное наказание было связано с лишением права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров, осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, осуществлять предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.
Таким образом, в Российской Федерации в первоначальном виде дисквалификация допускалась как административное наказание, только применительно к должностным лицам и в качестве санкции за административные правонарушения в сфере предпринимательской деятельности. Однако она не рассматривалась именно как гарант персональной ответственности в государственном управлении, следовательно, государственные служащие по закону под такую меру административной ответственности как дисквалификация не подпадали.
Уже к 2009 году список лиц, которым может быть вменена дисквалификация, был расширен. 17 июля 2009 года был принят Федеральный закон № 160-ФЗ «О внесении изменении в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации». [2, с. 3597] Следствием его принятия стала возможность применения административного наказания в виде дисквалификации, в том числе и в отношении гражданских служащих.
Представитель Правительства Российской Федерации 27 февраля 2009 года выступил на заседании Государственной Думы, где отметил, что вышеуказанный законопроект нацелен на установление ответственности должностных лиц, и в особенности, в первую очередь государственных служащих, представителей органов власти, за нарушения антимонопольного законодательства. Также, в озвученном докладе, приводились данные, свидетельствующие о том, что более половины нарушений в сфере антимонопольного законодательства составляют нарушения, совершаемые непосредственно чиновниками. [3, с. 23]
Введение законодателем возможности применения данного вида административного наказания на государственных гражданских и муниципальных служащих, доказывает признание дисквалификации эффективной.
В 2012 году Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию выразил свое мнение о необходимости кардинально повысить персональную ответственность, и акцентировал внимание на вопросе, касающемся временной дисквалификации. Такая мера, считает Президент, будет свидетельствовать, о том, что недобросовестный служащий не только может и должен быть отстранен от занимаемой должности, но ему следует также на какой-то период времени запретить заниматься соответствующим видом деятельности. [4]
Таким образом, существует необходимость ужесточения контроля над представителями нанимателя в виде нетерпимого отношения к любым случаям нарушения служебной дисциплины со стороны их подчиненных, установление так называемой «нулевой толерантности», то есть абсолютной нетерпимости к любым деяниям, которые могли иметь признаки дисциплинарного проступка. Данный процесс необходимо основывать на совокупности видов контроля, это жесткий ведомственный контроль и вневедомственный надзор, с одной стороны, и гражданский контроль, то есть контроль непосредственно граждан и структур гражданского общества, с другой. [5, с. 14]
Проблем в практике при применении и назначении дисквалификации достаточно большое количество. Так, в их число входит такая проблема, как специфичность субъектов ответственности.
По правовому статусу субъекты административной ответственности за нарушение трудового законодательства очень различны, и данный факт сильно затрудняет правоприменителю возможность определения лица, который будет подвергнут наказанию, вследствие чего часто происходят ошибки.
По ч. 2 ст. 5.27 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации касательно выявления субъекта административной ответственности, нарушителя трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в настоящее время, на первый взгляд, полная определенность. Таким субъектом выступает должностное лицо.
В свою очередь, из практики органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях, можно сделать вывод, что к должностным лицам применительно к статьям Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации относятся те служащие, деятельность которых непосредственно связана с совершением юридически значимых действий. При этом, содержание и объем этих юридических действий могут варьироваться, и определятся в зависимости от занимаемой должности. Осуществляющие свою деятельность чиновники должны осознавать, «что все предоставленные им возможности сопровождаются адекватной ответственностью». [6, с. 183]
Принимая во внимание содержание понятия должностного лица, указанного в законодательстве, и его толкование Пленумом Верховного Суда РФ, Б. Т. Разгильдиев сформулировал ряд следующих выводов:
1) должностное лицо наделено специальным служебным статусом;
2) статус должностных лиц определяется нормативным актом;
3) именно статус придает лицу функции представителя власти, организационно-распорядительные и административно-хозяйственные.
Последние две функции характеризуют лицо в качестве должностного, если оно в одно и то же время наделяется обоими свойствами. В случае если же речь заходит только об одной из функций, возьмем как пример распорядительную, без организационной, хозяйственной, но без административной, то этих функций будет недостаточно для того что бы отнести лицо к должностному;
4) реализация непосредственно должностным лицом своих функций порождает юридический факт, изменяющий правовое положение лица, относительно которого осуществлялись эти функции. [7, с. 87–89]
Также, стоит заметить, что дисквалификация как мера административной ответственности применима к определенному перечню категорий работников, исходя из чего, не может быть применима в расширенных сферах трудовой деятельности, а именно к гражданам: замещающим должности федеральной государственной гражданской службы РФ, того или иного субъекта РФ; замещающим должности муниципальной службы Российской Федерации; к отдельным категориям граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица; занимающимся вопросами практического осуществления «частной практики»; занимающим должности в многофункциональных центрах Российской Федерации; занимающим должности профессиональных экспертов в сфере закупок товаров, промышленной безопасности, осуществления оценки пожарного и иного риска и так далее. [8, с. 289–292]
Исходя из вышеперечисленного, у дисквалификации как меры административного наказания, целью является наложение запрета гражданам, допустившим нарушение определенных норм действующего законодательства Российской Федерации, занимать особо ответственные и особо значимые области современной общегражданской жизнедеятельности.
Стоит отметить, что в соответствии с ч.2 статьи 3.11 КоАП РФ, дисквалификация как мера административной ответственности, может быть установлена на срок от шести месяцев до трех лет. Закрепление указанного в законодательстве срока для дисквалификации, обусловлено тем, что в случае переосмысления подвергшегося такой ответственности лица, и исправления своего отношения к вопросам, послуживших основанием для применения рассматриваемого вида административного наказания, гражданин мог еще раз претендовать на занятие иной или аналогичной должности.
Однако, даже с учетом того, что количество административных правонарушений, за которые предусмотрено наказание в виде дисквалификации, постоянно увеличивается, расширения практики применения дисквалификации происходит достаточно медленно.
И при обращении к судебной статистике можно сделать вывод, что дисквалификацию обоснованно можно рассматривать как относительно редкое, административное наказание, которое по сравнению с такими традиционными и, в общем, привычными для российской действительности административными наказаниями, как, скажем, штраф или административный арест, применяется довольно-таки нечасто.
Собственно, сама дисквалификация как безальтернативное наказание предусмотрена лишь в некоторых статьях Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации и чаще всего используется как альтернатива такой меры административной ответственности как штраф. Это является результатом низкой эффективности применения данной меры ответственности и сложности при осуществлении контроля за ее исполнением. В тоже время, при сравнении последствий от применения штрафа и от дисквалификации, то от последней они гораздо более существенные. И все же, как вид административного взыскания дисквалификация, на мой взгляд, имеет положительное значение для предотвращения нарушений должностными лицами требований законодательства, касающегося — в частности, законодательства о труде и о банкротстве.
Делая вывод, необходимо будет заметить, что применительно к дисквалификации, по крайней мере, в ее современном виде, четко виднеется, в основной степени, только четко выраженная карательная направленность. Однако следует помнить, что: эффективность применения наказания не в его суровости, а в его неотвратимости. Еще Чезаре Беккариа в своем, далеко опередившим время, знаменитом трактате «О преступлениях и наказаниях» верно заметил, что уверенность в неизбежности хотя бы и умеренного наказания произведет всегда большее впечатление, чем страх перед другим, более жестоким, но сопровождаемый надеждой на безнаказанность. [9, с. 72]
Литература:
1. Словарь современных иностранных слов. М., Русский язык, 1992. — 740 с.
2. Собрание законодательства Российской Федерации 2009. № 29. — 6686 с.
3. Государственная Дума. Стенограмма заседаний. Бюллетень № 77 (1050). 27 февраля 2009 г. Изд. Государственной Думы. — 66 с.
4. Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации. М., 2012. [Электронный ресурс]: СПС «Консультант Плюс» — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_138990/
5. Гришковец А. А. Дисквалификация государственных гражданских служащих // NB: Административное право и практика администрирования. — 2013. — № 11. — С. 14.
6. Ньюстром Дж. В., Дэвис К. Организационное поведение / под ред. Ю. Н. Каптуревского. СПб., 2000. — 447 с.
7. Разгильдиев Б. Т. Некоторые уголовно-правовые проблемы взяточничества по УК РФ // Актуальные проблемы реформирования экономики и законодательства России и стран СНГ. Челябинск, 2002. Ч. 2. — С. 87–89.
8. Терентьев, Н. С. Дисквалификация как мера административного наказания / Н. С. Терентьев. — Текст: непосредственный // Молодой ученый. — 2020. — № 44 (334). — С. 289–292. правонарушениях / Под ред. Н. Г. Салищевой. 7-е издание. — М., Поспект. 2011. — 1291 с.
9. Беккариа Ч. О преступлениях и наказаниях. — М.: Юридическое издательство НКЮ СССР. 1939. — 464 с.
