В статье автором предпринимается попытка предложить пути решения проблем административно-правового регулирования въезда в Российскую Федерацию и выезда из неё.
Ключевые слова: миграционные процессы, правовое регулирование, въезд в РФ и выезд из РФ.
В настоящее время около 80 % от общего объема административных дел в районных судах занимают дела о выдворении (депортации) иностранных граждан [7].
Обобщая судебную практику, мы пришли к выводу, что законодательство в сфере административного выдворения иностранцев совершенствуется и изменяется с учетом сложившейся миграционной ситуации в стране. Усиливается контроль за пребыванием, работой и передвижением иностранных граждан и лиц без гражданства, так как миграция чаще всего происходит на фоне трудовых отношений, в частности, Российская Федерация готова привлекать иностранных граждан и лиц без гражданства на низкооплачиваемую работу путем ограничение системы противовесов в целях социально-экономического развития и благосостояния страны, но это государство должно научиться заранее предвидеть такие опасные ситуации, быть готовым к борьбе с иностранными преступниками ради достижения лишь одной главной цели — защита граждан Российской Федерации. Административное выдворение иностранцев и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации — это не миф, а существующая реальность, необходимая и своевременная мера.
Таким образом, в качестве основания для отстранения от наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации суды указывают наличие у заинтересованного лица устойчивых родственных связей на территории Российской Федерации, сложившихся в течение длительного периода времени. Все эти судебные действия связаны с тем, что иностранные граждане ранее не привлекались к ответственности за нарушение иммиграционного законодательства.
Анализ законодательства по предложенным ключевым характеристикам с выборкой конкретных примеров из судебной практики и выявление проблем и пробелов в законодательстве указывает на необходимость проведения целенаправленной государственной политики, направленной на создание эффективного миграционного законодательства, отвечающего современным потребностям.
Для решения проблем в правовом регулировании миграции необходимо разработать и принять Миграционный кодекс Российской Федерации. Это предложение не является новым для российской юриспруденции, и дискуссии об этой доктрине ведутся давно [10]. В то же время, например, в Азербайджанской Республике указанный правовой акт принят и успешно решает возложенные на него задачи [11].
Кодекс регулирует отношения в области выезда граждан Азербайджанской Республики из страны, их въезда в страну, въезда иностранцев и лиц без гражданства на территорию Азербайджанской Республики и их выезда из Азербайджанской Республики, временного пребывания на территории Азербайджанской Республики, выдачи разрешений на временное и постоянное проживание, регистрации, прав и обязанностей участников миграционного процесса, трудовой миграции, а также государственного миграционного контроля и борьбы с незаконной миграцией. Указано, что правила, установленные настоящим Кодексом, не распространяются на внутреннюю трудовую миграцию. Предоставление статуса беженца, утрата статуса беженца, лишение статуса беженца, а также документы, выдаваемые лицам, получившим статус беженца, и основания правового положения этих лиц в Азербайджанской Республике регулируются соответствующим законом. Особые правила въезда в Азербайджанскую Республику и выезда из Азербайджанской Республики во время мобилизации устанавливаются соответствующим органом исполнительной власти [11].
Миграционный кодекс Азербайджанской Республики является первым примером создания кодифицированного акта в сфере миграции населения на правовом пространстве СНГ, что доказывает возможность объединения взаимосвязанных правовых институтов в рамках одного нормативно-правового акта., такие как: миграционный учет иностранцев и лиц без гражданства (глава 2); выезд граждан Азербайджанской Республики из страны и их въезд в страну (глава 3); въезд иностранцев и лиц без гражданства в Азербайджанскую Республику, их выезд из Азербайджанской Республики и временное пребывание в Азербайджанской Республике (глава 4); визы (глава 5); продление срока временного пребывания иностранцев и лиц без гражданства в Азербайджанской Республике (глава 6); разрешение на временное проживание на территории Азербайджанской Республики (глава 7); разрешение на постоянное проживание на территории Азербайджанской Республики (глава 8); государственное регулирование трудовой миграции (гл. 9); регулирование трудовой деятельности граждан Азербайджанской Республики за границей (гл. 10); регулирование трудовой деятельности иностранцев и лиц без гражданства в Азербайджанской Республике (глава 11); основы правового положения иностранцев и лиц без гражданства (гл. 12); выдворение иностранцев и лиц без гражданства за пределы Азербайджанской Республики (глава 13); порядок помещения иностранцев и лиц без гражданства в центры содержания незаконных мигрантов и их содержания в них (глава 14); ответственности (гл. 15) [6].
Связь этих институтов в рамках одного нормативного правового акта позволяет обеспечить единство и последовательность правового регулирования в сфере миграции, добиться более эффективной реализации миграционной политики, что может быть использовано и в российских условиях., с учетом особенностей формирования российской правовой системы [8].
Принятием одного базового кодифицированного акта можно было бы закрепить единый терминологический аппарат, устраняющий несоответствия в толковании правовых норм, систематизировать действующие нормативные правовые акты, выявить и устранить имеющиеся пробелы в ходе систематизации, дополнить так называемый законодательства новыми стандартами, соответствующими потребностям действующего законодательства.
Однако кодификация миграционного законодательства в настоящее время в Российской Федерации не проводится. По мнению начальника Главного управления внутренних дел Российской Федерации по миграции О. Е. Кирилловой, разработка миграционного кодекса начнется только в 2025 г., после завершения всех имеющихся инициатив по совершенствованию правового регулирования миграции [7]..
В целом с этой позицией можно согласиться. На первом этапе необходимо устранить имеющиеся пробелы в правовом регулировании миграции и только потом переходить к созданию единого и согласованного нормативного акта.
Постараемся сформулировать комплекс мер, необходимых для упорядочения и систематизации миграционных процессов.
В первую очередь необходимо ввести единую федеральную систему учета въезжающих и выезжающих из страны лиц, разделенную по цели пребывания на территории России. На сегодняшний день ни одно ведомство не располагает точными данными о том, сколько иностранцев, лиц без гражданства, беженцев и вынужденных переселенцев находится на территории России. Кроме того, мигрантов зачастую направляют не в те регионы России, где ощущается острая нехватка таких специалистов, а они произвольно выбирают место приложения своей работы, причем чаще всего выбор падает на столицы, Ставропольский и Краснодарский края., Ростовская область, млн. городов. В результате в ряде регионов создаются очаги социально-этнической, криминогенной и иной напряженности.
В качестве примера решения данной проблемы приведена комплексная программа адаптации трудовых мигрантов, разрабатываемая в Забайкальском крае на базе Автономной некоммерческой организации дополнительного образования «Центр социально-культурной адаптации мигрантов»., можно привести. Этот центр ведет активную деятельность в сфере образовательных программ для иностранцев, лиц без гражданства и беженцев, разрабатывает и реализует меры по сохранению и развитию национального культурно-языкового наследия, занимается проблемой формирования позитивных взаимоотношений между представителями местного населения. и различные этнические группы, которые в изобилии представлены на территории Читы и Забайкальского края.
Например, в 2019 году в рамках деятельности Центра успешно реализован молодежный проект для иностранных студентов, который получил название «Языковое кафе» и объединил образовательных мигрантов из г. Читы.
Анализ существующих программ и проектов показывает, что наличие и надлежащая реализация комплексной программы адаптации мигрантов в регионе, на предприятии или в образовательном учреждении является существенным фактором, который чаще всего учитывается иностранцами, лицами без гражданства. лица, беженцы или вынужденные переселенцы при выборе места работы или учебы [12].
Путем обновления нормативно-правовой базы в сфере регулирования миграционных процессов реализация различных социальных проектов позволяет создать благоприятные условия для управляемой трудовой и образовательной миграции при минимизации негативных последствий и получении взаимных выгод от миграционных процессов.
Рассматривая правовое положение иностранцев, лиц без гражданства и беженцев на территории России в случае нарушения ими порядка въезда в Российскую Федерацию, необходимо остановиться на проблемах регулирования миграционных процессов в порядке реадмиссии, сущности которого определяется содержанием ряда соответствующих международных договоров и представляет собой «взаимные обязательства государств принять обратно своих граждан, подданных третьих стран или лиц без гражданства, незаконно въехавших на территорию одной договаривающейся стороны или находившихся там без законных оснований, если эти лица прибыли с территории другой договаривающейся стороны» [13]. Важной особенностью международно-правового механизма реадмиссии является то, что он предполагает исключительную взаимность действий пострадавших государств, то есть одностороннее применение реадмиссии невозможно.
Следует отметить, что Российская Федерация достаточно активно использует двусторонние механизмы реадмиссии, заключая соответствующие соглашения с различными государствами как дальнего зарубежья, так и с государствами, входящими в СНГ [13]. Например, были приняты соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии [3], аналогичное соглашение с Федеральным советом Швейцарской Конфедерации [4] и ряд других документов.
Следует обратить внимание на позицию И. В. Плюгина, отметившего, что если гражданин государства, с которым наша страна имеет безвизовые отношения, передается в Россию в порядке реадмиссии, то принудительное выдворение такого лица на родину становится проблематичным, так как он находится на территории Российской Федерации по вполне законным основаниям [9]. Так, согласно Конвенции СНГ о правах человека и основных свободах 1995 г. [2], иностранец, находящийся на территории государств-участников, может быть выдворен только в соответствии с вступившим в законную силу решением. Кроме того, ему должна быть предоставлена возможность представить возражения и доводы против такого решения.
Таким образом, в качестве универсальной международно-правовой нормы в отношении иностранцев существуют правовые основания для депортации лица принимающей стороной. Например, запрет на коллективное выдворение иностранных граждан закреплен в ст. 4 протокола №. 4 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 1950 г. [1]
При этом рассматривается совместное решение государства гражданства депортируемого и государства приема или транзита по ходатайству о реадмиссии, если такое решение направлено в соответствии с содержанием действующего международного договора о корректировки реадмиссии одного конкретного лица будет вполне достаточно для оформления акта реадмиссии, правомерно принятого одной из договаривающихся сторон таких договоров. Таким образом, легитимность реадмиссии в процессуальном контексте не вызывает сомнений.
К сожалению, на наш взгляд, основные направления российской миграционной политики в сфере противодействия незаконной миграции не имеют единой и вполне научно обоснованной концепции, не находят полного закрепления в действующем миграционном законодательстве и практической реализации деятельности. уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц.
В Российской Федерации реализуется Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Президентом Российской Федерации 13 июня 2012 г. [5], которая направлена на: обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, максимальная безопасность, комфорт и благополучие населения Российской Федерации; стабилизация и увеличение постоянного населения Российской Федерации; содействие в обеспечении потребности экономики Российской Федерации в кадрах, модернизации, инновационном развитии и повышении конкурентоспособности ее отраслей. С учетом этих основных требований следует совершенствовать миграционное законодательство и выполнять миграционный кодекс.
Представляется, что принятие на федеральном уровне одного базового нормативно-правового акта в области миграционного законодательства в виде миграционного кодекса, в котором были бы конкретизированы основные принципы управления миграционными процессами на территории России, позволило бы решить несколько задач: систематизировать разнородные действующие нормативные акты в сфере миграции, переработать материально-правовые нормы с целью выявления и устранения противоречий и пробелов, а также дополнить новыми нормами, соответствующими существующим потребностям законодательства, создать единый понятийный аппарат, исключающий неоднозначное толкование правовых норм.
Литература:
- Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.) (с изм. и доп. от 21 сентября 1970 г., 20 декабря 1971 г., 1 января 1990 г., 6 ноября 1990 г., 11 мая 1994 г.) // Бюллетень международных договоров. 2001 г. — № 3.
- Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека: (заключена в Минске 26.05.1995): вступ. в силу для Российской Федерации 11 августа 1998 г. // Бюллетень международных договоров. 1999. № 6.
- Федеральный закон от 03.03.2007 № 26-ФЗ «О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии» // Российская газета. 2007.
- Распоряжение Правительства Российской Федерации от 24.02.2009 № 223-р «О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Федеральным Советом Швейцарской Конфедерации о реадмиссии и Исполнительного протокола к Соглашению между Правительством Российской Федерации и Федеральным Советом Швейцарской Конфедерации о реадмиссии» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 9. ст. 1152.
- Указ Президента РФ от 31.10.2018 N 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы» // СЗ РФ. 2018. № 30. Ст. 4121.
- Закон Азербайджанской Республики от 2 июля 2013 г. № 713-IVQ. URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31448427 (дата обращения: 15.08.2022).
- Гацков Э. А. Проблемы правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации // Молодой ученый. — 2020. — № 2 (292). — С. 94–96.
- Ермакова А. Миграционному кодексу Российской Федерации БЫТЬ?! — URL: http://www.garant.ru/article/475171/ (дата обращения: 10.08.2022).
- Плюгина И. В. Проблемы заключения и реализации соглашений о реадмиссии: международно-правовой аспект // Журн. рос. права. — 2020. — № 4. — С. 118–122.
- Прудникова Т. А., Акимова С. А. Правовые модели административно-правового регулирования миграционных процессов // Вестник экономической безопасности. — 2016. — № 6. — URL: https://cyberleninka.ru/article/n/pravovye-modeli-administrativno-pravovogo-regulirovaniya-migratsionnyh-protsessov (дата обращения: 17.08.2022).
- Редкоус В. М. Опыт кодификации миграционного законодательства в правовом пространстве Содружества независимых государств // Вестник Московского университета МВД России. — 2016. — № 3. — URL: https://cyberleninka.ru/article/n/opyt-kodifikatsii-migratsionnogo-zakonodatelstva-v-pravovom-prostranstve-sodruzhestva-nezavisimyh-gosudarstv (дата обращения: 16.08.2022).
- Ходусов А. А. О регулировании процессов миграции // Безопасность бизнеса. — 2018. — № 1. — С. 35–38.
- Ястребова А. Ю. Международно-правовой механизм реадмиссии и применение универсальных стандартов прав человека по отношению к иностранным гражданам (с учётом опыта РФ) // Учён. зап. Казан. ун-та. Сер. Гуманит. науки. — 2018. — № 2. — С. 625–637.
