Становление и развитие государственных и муниципальных закупок в России



Вданной статье рассматривается порядок исторического развития государственных и муниципальных закупок в России, начиная с XVII века и по сегодняшний день, автором приводятся примеры действующего в разное время законодательства о контрактной системе, его новшества и особенности.

Ключевые слова: контрактная система, государственные и муниципальные закупки, историческое развитие.

История становления и развития государственных закупок в России занимает несколько столетий. Одним из первых шагов в этом направлении можно считать издание царем Алексеем Михайловичем Романовым «Указа о подрядной цене на доставку» 7 июля 1654 года, согласно которому за перевоз определенного объема груза купцы получали вознаграждение: назначалась разная цена, а именно 40, 55 копеек и 1,5 рубля за конкретный объем груза товара. [24, c.308] Государство еще не проводило открытый конкурс в его классическом виде, но уже формировало заказ, отбирало исполнителей, формировало условия будущего контракта. Инициатива царя продемонстрировала пример желания заказчика вести диалог с поставщиком на рациональной и экономически выгодной основе. [27, c.371]

В начале 18 века, во время правления Петра І издаются следующие нормативно-правовые акты, регулирующие порядок государственного заказа: Указ «О вызове подрядчиков для делания пороха» 1714 год; «Регламент Адмиралтейства и Верфи» 1722 год; «Регламент Коммерц-Коллегии» 1732 год. Государственные заказы отражали специфику и потребности того времени, а именно: большая часть государственной казны расходовалась исключительно с целью поставки оборудования для военного дела, законодательство составлялось на основе положений военных министерств, для нужд исключительно государства. Императору стремился активизировать военную и политическую деятельность, для этого ему пришлось найти свои рычаги воздействия, позволяющие усиливать внутригосударственную политику и обеспечить потребность в организации государственных закупок среди населения. [23, c.249]

При Екатерине Великой были приняты «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи» от 6 ноября 1775 года, в ст. 118 «О контрактах по подряду, поставках и откупах» которого было установлено, что проведение торгов по контрактам на сумму до 10 000,0 рублей сроком не более 4 лет передавалось в Казенную палату, которая действовала от имени Императрицы и обязана была соблюдать условия заключенного договора независимо от обстоятельств. В этом нормативном документе можно усмотреть первые попытки введения «национального режима» при проведении закупок — так, при закупках губернаторами необходимой продукции им рекомендовалось осуществлять их у местных производителей. Существенным условием при объявлении и проведении торгов был порядок определения цены.

Интересен опыт введения «справочной цены» для государственных заказов «Устав о провианте для продовольствия и войск» 1802 года. В документе был закреплен порядок определения этой цены, которая являлась основным показателем при объявлении и проведении торгов. К 1815 году появляется прообраз «деления заказа на лоты», а именно, Указ «Об отдаче по всем местам, торги производящим, подрядов в разные руки по частям» рекомендовал заказчикам наиболее крупные заказы разделять по частям. Следующим актом, связанным со сферой государственного заказа, можно считать «Лист для торга» 1830 г. Как отмечают исследователи, данный акт, в своей основе, регулировал закупки на «местном» уровне, в частности, он наделял земства правом проводить торги самостоятельно по некоторым видам повинностей. [26, c.27]

Дальнейшее развитие законодательства о поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд связано с принятием в 1900 году «Положения о казенных подрядах и поставках», инициированных советником Александра I М. М. Сперанским.

Казенный подряд (поставка) от имени государства могла осуществляться лицами, состоящими на службе в казенных палатах, а также субъектами, уполномоченными на то специальными индивидуальными нормативными актами Александра I. В качестве подрядчиков допускались любые субъекты, которых законодатель наделял правом заключать сделки: частные торговцы, представители крестьянства, донского и торгового казачества.

В содержание предмета данной договорной конструкции входили поставки движимого имущества (в качестве отдельных его видов указывались припасы, материалы, инструменты), а также различные виды работ и услуг. К числу существенных законодатель относил условия, касающиеся качества, количества, способы затаривания и доставки до казенного ведомства. [20, c.87]

Срок действия данного договора совпадал с действием государственной сметы и не превышал двухгодичного периода. Цены устанавливались договорным способом путем участия сторон (казны и подрядчика) в публичных торгах.

С приходом советской власти в 1917 году, прежняя система поставок, подрядов и оказания услуг для государственных нужд была ликвидирована.

Декрет СНК от 21.01.1919 г. «О заготовке продовольственных продуктов» запрещал заготавливать и провозить продукты кому бы то ни было, за исключением органов советского государства, а также лиц, которые являлись его контрагентами. [18]

4 октября 1921 года ввиду назревшей необходимости Совнаркомом был принят Декрет о порядке привлечения подрядчиков и поставщиков к выполнению заданий, возлагаемых на них государственными органами. Этот декрет «в целях обеспечения наибольшего успеха в осуществлении государственных программ и заданий» закреплял за учреждениями «право, сообразуясь со своими ресурсами и выгодностью того или иного способа работ, сдавать входящие в их программу задания для выполнения подрядным способом». 30 сентября 1921 года постановлением ЦИК и СНК было утверждено Положение о государственных подрядах и поставках, которое на год опередило появление ГК РСФСР, утвержденного сессией ВЦИК 31 октября 1922 года и введенного в действие с 1 января 1923 года.

Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. [19] был составлен на основе проекта Гражданского уложения. Но договор поставки больше не относился к самостоятельным договорам. И законодатель, и ученые [22, c.155] относили его к разновидности договора купли-продажи. Также предлагалось [25, c.11] вообще исключить договор поставки по причине отсутствия характерных особенностей данной гражданско-правовой конструкции. [21, c.2]

Вслед за вступлением в силу ГК РСФСР постановлением ЦИК и СНК 27 июля 1923 года утверждено новое Положение о государственных подрядах и поставках. 7 августа 1923 года Совнаркомом СССР была издается Инструкция о производстве публичных торгов на государственные подряды и поставки, которая в основном воспроизводила нормы дореволюционного законодательства о торгах, устанавливая правила о проведении торгов уже известными ранее способами: путем объявления условий устно, в запечатанных пакетах и по телеграфу (смешанные торги).

С течением времени правовое регулирование договора поставки всё более усложняется. Так,издается значительное число нормативно-правовых актов в отношении рассматриваемого вопроса: Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик (ст. 733) [11], Гражданский кодекс РСФСР (ст. 407) [10] и Положения о поставках продукции производственно-технического назначения и товаров народного потребления: ст. 62 Постановления Совмина СССР от 10.02.1981 № 161 [12], ст. 68 Постановления Совета Министров СССР от 22 мая 1959 г. № 34 [13], ст. 70 Постановление Совета Министров СССР от 25 июля 1988 г. № 888 [14], ст. 64 Постановления Совета Министров СССР от 9 апреля 1969 г. № 269 [15] и др. Детальное регулирование отношений по поставке товаров обуславливалось подробной регламентацией штрафных санкций за неисполнение договорных обязательств. Если выделить особенности договора во времена плановой экономики, можно назвать следующее: отсутствие перехода права собственности при исполнении договора поставки; перераспределение вещей между организациями, государственными органами; перераспределение между субъектами договора штрафных санкций за неисполнение обязательств по договору.

Отсутствие факта перехода права собственности привело к трактовке договора поставки как планового обязательства; предмет договора передается в определенный срок в оперативное управление в соответствии с обязательным для субъектов плановым актом распределения продукции. Покупатель обязуется принять продукцию и оплатить ее по установленным ценам поставщику.

Этот факт приводит к обособлению договора поставки от договора купли-продажи. Передача поставщиком не распределенной в плановом порядке продукции покупателю в срок, не совпадающий с моментом заключения соглашения, также определялся как договор поставки (ст. 44 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г., ст. 258 ГК РСФСР 1964 г.).

Одним из основных нормативных актов, повлиявших на формирование современного понимания договора поставки, являлись Основы Союза ССР и союзных республик 1991 г — ст. 44. [16]

Начиная с 1994 года принимается ряд законов, отражающих особенности закупок и поставок товаров для государственных нужд в разных отраслях экономики. Федеральный закон от 13 декабря 1994 года «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» товара. [24, C.308] Государство можно считать наиболее общим среди них. Его значение состоит, прежде всего, в том, что он впервые (после периода нэпа) ввел договорную основу для отношений органов исполнительной власти, осуществляющих управление государственным резервом, с хозяйствующими субъектами — поставщиками и покупателями.

Федеральный закон от 29 декабря 1994 года «О государственном материальном резерве» [2] детально регулирует отношения по поставкам для создания и поддержания государственного резерва. Соответствующие нормы, учитывающие специфику предмета поставки, предусматривают и другие федеральные законы: Федеральный закон от 2 декабря 1994 года «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» [3]; Федеральный закон от 27 декабря 1995 года «О государственном оборонном заказе» [4]. Следует отметить, что эти законы недостаточно связаны между собой, хотя и были приняты приблизительно в одно время.

Централизованное распределение материальных ресурсов и обязательный государственный заказ ликвидировались постановлением Совета Министров РСФСР от 23 октября 1991 г. № 558 «Об организации материально-технического обеспечения народного хозяйства РСФСР в 1992 году». [17]

Важным этапом в развитии законодательства о размещении государственных заказов на конкурсной основе явилось принятие Указа Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд», утвердившего Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд. Открытый конкурс назван в положении как наиболее предпочтительный способ закупок.

Порядок проведения торгов (конкурса) на размещение государственного оборонного заказа на поставку продовольственных товаров для военных и приравненных к ним спецпотребителей в значительной степени повторял правила проведения конкурса, предусмотренные в положении, утвержденном Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. [8]

Особое значение имело принятие 6 мая 1999 года Федерального закона «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» [5], которым регулируется деятельность по конкурсному отбору потенциальных поставщиков — исполнителей государственных заказов. Нормы, регулирующие отношения по поставкам для государственных нужд, представляют собой сложную систему, в которую входят не только названные федеральные законы, но и указы Президента, постановления Правительства, ведомственные нормативные акты, нормативные акты, принятые на уровне субъектов РФ.

Для формирования отношений в сфере государственных закупок важнейшее значение имеют, например: Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, утвержденное Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 года № 305; постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 года № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» [9].

Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [6] установил единообразный порядок размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, под которыми понимаются определенные потребности, необходимые для осуществления функций РФ или решения вопросов местного значения, финансируемые за счет бюджетов соответствующего уровня и внебюджетных источников. Федеральный Закон № 94 определил для размещения заказов 2 способа: проведение торгов в форме конкурса или аукциона и без торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах). По общему правилу применялся первый способ, второй — в исключительных случаях. Подробное регулирование отведено процедурам размещения заказа через проведение конкурса и аукциона (создание и полномочия специальной комиссии, содержание и порядок предоставления необходимой документации, участие в торгах, признание их несостоявшимися, проведение закрытого конкурса (аукциона) и т. д.), или запроса котировок.

Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [7] (далее- Закон № 44-ФЗ) был призван заменить Закон о размещении государственных (муниципальных) заказов.

Цель контрактной системы — внедрение единого прозрачного цикла формирования, размещения госзаказа и исполнения госконтрактов.

Таким образом, институт поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд в истории российского законодательства прошел долгий эволюционный путь развития и совершенствования. Возникнув в дореволюционной России в виде казенных поставок, он трансформировался в советское время, приспособившись к условиям плановой экономики.

Можно сделать вывод, что досоветский период законодательства о госзакупках характеризуется тем, что нормативные правовые акты в данной сфере имели своими целями упорядочение цен, борьбу с взяточничеством, а для законодательства советского периода характерной чертой является принцип государственного планирования госзакупок, предполагающий установление в плановом порядке цен, сроков, объемов и иных условий поставки товаров. выполнения работ, оказания услуг для государственных нужд. При этом понятие «муниципальные нужды» в законодательстве рассматриваемого периода отсутствует.

К особенностям договора поставки в условиях плановой экономики советского типа относились: отсутствие перехода права собственности при исполнении договора поставки; перераспределение вещей между организациями, государственными органами; перераспределение между субъектами договора штрафных санкций за неисполнение обязательств по договору. В последующем досоветский этап был полностью связан государственным планированием, что повлекло за собой еще большее обособление договора поставки от договора купли-продажи. В постсоветском периоде обособились самостоятельные договорные конструкции поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг как для государственных, так и для муниципальных нужд.

Литература:

1. Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» // Собрание законодательства Российской Федерации от 19 декабря 1994 г., № 34.
2. Федеральный закон от 29 декабря 1994 года «О государственном материальном резерве» // Собрание законодательства Российской Федерации от 2 января 1995 г. № 1.
3. Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» // Собрание законодательства Российской Федерации от 5 декабря 1994 г.№ 32 ст. 3303.
4. Федеральный закон от 27 декабря 1995 года «О государственном оборонном заказе» // Собрание законодательства Российской Федерации от 1 января 1996 г. № 1 ст. 6. — Утратил силу.
5. Федеральный закон от 06.05.1999 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» // Собрание законодательства Российской Федерации от 10 мая 1999 г. № 19 ст. 2302. — Утратил силу.
6. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Собрании законодательства Российской Федерации от 25 июля 2005 г. № 30 (часть I) ст. 3105. — Утратил силу.
7. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства Российской Федерации от 8 апреля 2013 г. № 14 ст. 1652.

8. Указ Президента РФ от 08.04.1997 № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» // Собрании законодательства Российской Федерации от 14 апреля 1997 г. № 15 ст. 1756. — Утратил силу.

9. Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» // Собрание законодательства Российской Федерации от 10 июля 1995 г. № 28 ст. 2669.
10. Гражданский кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 11.06.1964) // Ведомости ВС РСФСР. 1964. № 24. Ст. 407. — Утратил силу.
11. Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик, утвержденные Постановлением Верховного Совета СССР от 31 мая 1991 г. № 2212–1 // Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. № 26. Ст. 733. — Утратил силу.
12. Постановление Совмина СССР от 10.02.1981 № 161 «Об утверждении Положения о поставках продукции производственно-технического назначения и Положения о поставках товаров народного потребления» // СП СССР. 1981. № 9–10. Ст. 62. — Утратил силу.
13. Постановление Совета Министров СССР от 22 мая 1959 г. № 34 «Об утверждении Положения о поставках продукции производственно-технического назначения и Положения о поставках товаров народного потребления» // СП СССР. 1959. № 11. Ст. 68. — Утратил силу.
14. Постановление Совета Министров СССР от 25 июля 1988 г. № 888 «Об утверждении Положения о поставках продукции производственно-технического назначения, Положения о поставках товаров народного потребления и Основных условий регулирования договорных отношений при осуществлении экспортно-импортных операций» // СП СССР. 1988. № 24–25. Ст. 70. — Утратил силу.
15. Постановление Совета Министров СССР от 9 апреля 1969 г. № 269 «Об утверждении Положения о поставках продукции производственно-технического назначения и Положения о поставках товаров народного потребления» // СП СССР. 1969. № 11. Ст. 64. — Утратил силу.
16. Постановление ВС СССР от 31.05.1991 № 2212–1 «О введении в действие Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик» // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1991. № 26, ст. 734.

17. Постановление Совмина РСФСР от 23.10.1991 № 558 «Об организации материально — технического обеспечения народного хозяйства РСФСР в 1992 году». URL: http://base.garant.ru/1574225/ (дата обращения 06.04.2022).

18. Декрет СНК от 21.01.1919 г. «О заготовке продовольственных продуктов» // СУ РСФСР. 1919. № 21. ст. 456.
19. Постановление ВЦИК от 11.11.1922 «О введении в действие Гражданского кодекса РСФСР» // СУ РСФСР. 1922. № 71. ст. 904.
20. Положение о казенных подрядах и поставках со всеми относящимися к этому предмету узаконениями, с разъяснениями Правительствующего Сената // Сост.: Максимов В. — М.: Юристъ, 1910
21. Амфитеатров Г. Н. Нужен развернутый закон о договорах // Бюл. Госарбитража при СНК СССР. М., 1933. № 19.
22. Варшавский К. М. Подряды и поставки в Союзе ССР. М., 1925.
23. Владимиский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. М.: Территория будущего, 2005.
24. Девятых, Ю. Н. История возникновения государственных закупок / Ю. Н. Девятых // Молодой ученый. 2020. № 45 (335).
25. Кельман Е. Юридическая природа поставки // Еженедельник сов. юстиции. 1924. № 3–4.
26. Кузнецов В. И. Правовое регулирование института государственного заказа: дисс.... канд.юрид.наук. М., 2005.
27. Феклистова Д. П. История зарождения и становления института государственных закупок в России // Молодой ученый. 2017. № 7.