Понятие и место досудебной жалобы в механизме разрешения административно-правовых споров

В статье рассмотрены основные признаки досудебного обжалования как элемента механизма внесудебного разрешения административно-правовых споров. Проанализированы преимущества и перспективы института досудебного обжалования в современной России, тенденции его законодательной регламентации. В статье предложена дефиниция досудебной жалобы, а также рассмотрены признаки, отражающие ее особенности.

Ключевые слова : административно-правовые споры, внесудебный порядок разрешения споров, досудебное обжалование, административная жалоба, досудебная жалоба.

The article considers the main features of pre-trial appeal as an element of the mechanism of out-of-court settlement of administrative disputes. The advantages and prospects of the institute of pre-trial appeal in Russia, the trends of its legislative consolidation are analyzed. The article offers a definition of a pre-trial complaint, as well as signs reflecting its features.

Keywords: administrative disputes, out-of-court dispute resolution procedure, pre-trial appeal, administrative complaint, pre-trial complaint.

Досудебное обжалование — актуальный и перспективный институт современного административного права, поскольку предполагает самостоятельное разрешение административно-правового спора его сторонами без обращения в суд на данном этапе. Как и с иными институтами внесудебного разрешения административно-правовых споров, основной целью досудебного обжалования является недопущение переноса правового конфликта в поле судебных процедур. П. А. Курындин среди преимуществ досудебного обжалования выделяет отсутствие строгой формы досудебной жалобы, а также норм, определяющих порядок оставления жалобы без движения и оснований для ее возвращения, упрощенный порядок разбирательства по досудебной жалобе и вынесения решения по результатам ее рассмотрения, отсутствие требований об уплате государственной пошлины за подачу досудебной жалобы [6].

Несмотря на большой правозащитный потенциал досудебного обжалования в административных правоотношениях, его преимущества перед судебными процедурами, а также перспективность относительно достижения целей снижения нагрузки судебных органов и принципа процессуальной экономии, досудебное обжалование на современном этапе недостаточно эффективно. В литературе среди причин низкой эффективности досудебного обжалования как способа разрешения административно-правовых споров названы следующие: отсутствие заинтересованности государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц в своевременном рассмотрении и удовлетворении претензий граждан и организаций, а также в устранении допущенных ошибок; отсутствие механизмов влияния граждан и организаций на качество осуществления государственного и муниципального управления в целом и государственных услуг в частности; недостаток механизмов внесудебного разрешения соответствующих споров и иное [3].

Следует начать с того, что до конца не определена природа досудебного обжалования. В законодательстве не содержится соответствующей легальной дефиниции. В науке под таковым понимается «обращение невластного субъекта с жалобой в административно-юрисдикционный орган как обязательная стадия, необходимая для дальнейшего обращения в судебные органы» [8]. Вместе с тем, досудебное обжалование, рассматриваемое в структуре внесудебных способов разрешения административно-правовых споров, не является во всех случаях обязательным этапом урегулирования конфликта. Долгое время единственным законом, предусматривающим обязательное досудебное обжалование был НК РФ [1], в ч. 2 ст. 138 которого закреплен обязательный характер подачи досудебной жалобы на акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц. В 2020 г. перечень публичных правоотношений, в рамках которых досудебное обжалование становится обязательным этапом урегулирования спора, был расширен. Так, в ст. 40 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [2] предусмотрен обязательный досудебный порядок подачи жалоб на действия (бездействие) и решения контрольных (надзорных) органов во многих сферах публичного управления.

Действительно, институт обязательного досудебного обжалования демонстрирует высокую эффективность. Это видно на примере внесудебного разрешения налоговых споров. По данным Федеральной налоговой службы РФ, в 2020 г. количество судебных решений уменьшилось на 32,1 %, в 2021 г. — на 5,1 % [4].

Однако в остальных сферах административно-правовых отношений подача досудебной жалобы является альтернативой по отношению к прямому обращению в суд. Добровольный порядок подачи досудебной жалобы дополняет общий механизм внесудебного порядка разрешения административно-правовых споров. Исходя из этого, досудебное обжалование можно определить как процедуру внесудебного разрешения административно-правового спора посредством подачи лицом, чьи права и законные интересы нарушены (или в интересах других лиц), жалобы на действия (бездействие) и решения органов публичной власти и должностных лиц во внесудебном порядке.

Правовым средством и формой досудебного обжалования выступает соответствующая жалоба как процессуальный документ. В рамках классификации, принятой в науке административного права [9], досудебная жалоба является разновидностью административной жалобы. Под последней понимается «жалоба физического или юридического лица, их законного представителя, направленная в административном (внесудебном) порядке в орган государственного управления, обладающий соответствующей компетенцией, в связи с несогласием с принятым административным решением, с целью защиты своих прав, свобод и (или) законных интересов» [5].

Досудебная жалоба характеризуется несколькими основными признаками. Согласимся с мнением Д. А. Леонова, который выделяет следующие признаки досудебной жалобы:

— предмет досудебной жалобы — требование о защите (восстановлении) прав, свобод и законных интересов, а также об устранении недостатков в государственном управлении;

— субъект, обращающийся с досудебной жалобой — невластный субъект административного правоотношения (граждане, их объединения, в том числе юридические лица);

— субъект, рассматривающий досудебные жалобы — государственные органы, кроме органов судебной власти, органы местного самоуправления, а также должностные лица указанных органов [7].

Подводя итог сказанному, отметим, что досудебное обжалование в сфере административных правоотношений — это стремительно развивающийся институт, призванный, с одной стороны, снизить нагрузку судов, компетентных рассматривать административно-правовые споры, с другой стороны, более оперативно и эффективно реагировать на нарушения прав граждан в сфере административных правоотношений. Досудебное обжалование представляет собой процедуру внесудебного разрешения административно-правового спора посредством подачи лицом, чьи права и законные интересы нарушены (или в интересах других лиц), жалобы на действия (бездействие) и решения органов публичной власти и должностных лиц во внесудебном порядке. Досудебная жалоба как форма внесудебного разрешения административно-правовых споров, с одной стороны, является разновидностью административной жалобы и поэтому соответствует всем общим признакам административной жалобы, с другой стороны, обладает определенной спецификой, которая выражается в следующем: предмет досудебной жалобы — требование о защите (восстановлении) прав, свобод и законных интересов, а также об устранении недостатков в публичном управлении; субъект подачи досудебной жалобы не обладает публичными властными полномочиями, имеет статус гражданина (в широком смысле) или юридического лица; субъект рассмотрения и разрешения жалобы обладает публичными властными полномочиями (орган публичной власти, его должностное лицо).

Литература:

1. Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (в ред. 28.05.2022 г.) // СПС «КонсультантПлюс». — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19671/.
2. О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ (в ред. от 06.12.2021 г.) // СПС «КонсультантПлюс». — URL: http://www.consultant.ru/document/Cons_doc_LAW_358750/.
3. Деменкова Н. Г., Игнатова М. С., Стариков И. Ю. Обжалование действий (бездействия) и решений органов публичной власти в административном порядке // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Право. 2014. Т. 14. № 1.
4. Итоги досудебного урегулирования споров за 2020–2021 гг. // Официальный сайт Федеральной налоговой службы Российской Федерации. — URL: https://www.nalog.gov.ru/rn77/news/activities_fts/10574446/.
5. Коховец О. В. Административная жалоба и административный иск: соотношение понятий // Вестник Белорусского государственного экономического университета. 2021. № 3 (145).
6. Курындин П. А. Право на досудебное обжалование актов и действий административных органов: особенности реализации в России и Франции // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 4 (89).
7. Леонов Д. В. Административно-правовой институт досудебного обжалования: автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2020.
8. Панова И. В. Понятие и виды административных процедур // Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. 2016. № 1 (40).
9. Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник. М., 2020.