От принятого решения зависит успех или провал внешнеполитической стратегии, количество затраченных ресурсов и многое другое. Каждое внешнеполитическое решение обладает своей спецификой в зависимости от сферы и области, но есть и общая схема, алгоритм, который является универсальным с изменяющимися звеньями.
Изучение механизма и процесса принятия внешнеполитических решений является необходимой частью исторической науки. Посредством этого изучения можно усвоить особенности основных категорий источников и базовых методологических принципов, полезных при исследовании систем принятия политических решений в различных государствах, а также познакомиться с историографией вопроса.
Необходимо иметь в виду, что в политических решениях происходит преломление объективных исторических условий сквозь опыт, знания, идеологические и ценностные ориентации конкретных личностей. Поэтому анализ принятия решений, во-первых, позволяет понять, как и кем формируется политика конкретного государства. Во- вторых, выявляя общие и особенные черты систем принятия решений в различных ситуациях, он дает основу для их сравнения по выполняемым функциям, по эффективности, по влиятельности.
При изучении механизма принятия решений следует иметь и виду его многомерность и сложность, которые не позволяют свести все дело к рациональной, предсказуемой модели. Это соображение, конечно же, не отменяет важности различных прикладных методов, позволяющих формализовать объект исследования. Важно помнить, что политическое решение на уровне государства принимается через взаимодействие множества субъективных и объективных факторов. Теоретически лица, принимающие решения должны действовать в интересах большинства граждан и в соответствии с объективными тенденциями международного развития, а с другой стороны – с учетом действительных возможностей государства. Но на практике этого не только не происходит по идеальной схеме, но порой случается ровно наоборот: решения противоречат, казалось бы, самой разумной логике. В итоге могут наступать катастрофические политические последствия для государства в масштабах региона или даже всей международной системы. Так что отлаженный механизм принятия решений – это необходимое, но не достаточное условие эффективной внешней политики государства.
Сложность процесса принятия решений диктуется еще двумя обстоятельствами. Во-первых, в нем прямо и косвенно принимают участие большое количество ведомств и организации. Во-вторых, на него влияет множество факторов самой разной природы. Например, история развития государства и его внешней политики, место государства на международной арене в контексте тенденций развития, расстановка политических сил внутри государства и на международной арене, личный стиль руководителя, политическое устройство, культурные и политические традиции. Исследователю необходимо учитывать как специфическое сочетание и влияние этих факторов в конкретные периоды истории, так и общие стереотипы в работе механизма принятия решений, которые проявляются в различных условиях.
Самым популярным среди исследователей процесса принятия внешнеполитических решений является децизионный метод (англ. decision – решение), ориентированный на изучение процесса принятия решений, его стадий, а также выработку его оптимальной структуры [5].
В свою очередь сторонники этого метода распадаются на множество школ и направлений, считая более важным тот или иной конкретный элемент процесса принятия решений.
В соответствии с подобными акцентами на исследуемый объект французский ученый О. Катюдал выделил следующие направления [4]:
– бюрократия, как главная движущая сила в разработке конкретных решений;
– высшее политическое руководство. В данном случае бюрократия выступает на второстепенных ролях, способствуя или препятствуя продвижению инициатив лидеров;
– хаотичный процесс принятия внешнеполитических решений, диктуемый конкретными обстоятельствами, а не механизмом и алгоритмами выработки решений.
Но все эти точки зрения «страдают крайностями и максимализмом, ибо в действительности каждая из них может иметь место или сочетаться в зависимости от обстоятельств. Единого же рецепта относительно того, какой из указанных центров силы важней, дать на все времена невозможно» [1].
Сторонники децизионного метода явно концентрируют свое внимание на роли исполнительных органов власти, при этом девальвируя степень влияния законодательной ветви, политических партий, средств массой информации, групп давления и т.п.
Учитывая недостатки децизионного метода, научное сообщество занялось поиском и выработкой новых теорий, которые принимали к сведению возможную роль остальных участников процессе формирования решений. К их числу относится, институциональная модель Дж.Розенау, которая нацелена на описание не только стадий принятия решений, но и механизма взаимодействия различных государственных и социальных институтов друг с другом [7, 8].
Среди других теорий, стоит упомянуть точку зрения о том, что процесс формирования и принятия внешнеполитических решений всегда находится в определенном контексте: экономическом, культурном, политическом, социальном и т.д., формирующем определенную «окружающую среду» [6].
Определив «скелет» процесса принятия внешнеполитических решений США, необходимо уделить отдельное внимание тому, как осуществляется стратегическое планирование, обеспечивающее основу для всех управленческих решений. Построение стратегии предшествует принятию решения.
В самом общем виде процесс принятия решений в США происходит в рамках сложного взаимодействия исполнительной и законодательной власти [3].
США уделяют значительное внимание выработке эффективного механизма принятия и реализации решений по внешнеполитическим вопросам. Как правило, такого рода механизмы имеют коллегиальный характер, характерной чертой которых является вовлеченность всех субъектов внешней политики и использование тщательных исследовательских работ, аналитических разработок, включая экспертизу правительственных и неправительственных научно-исследовательских центров.
Например, разработкой и проведением американской внешней политики, согласованием позиций различных ведомств и координацией их международной деятельности занимается Совет национальной безопасности (СНБ). Это ведомство занимает главенствующее положение среди внешнеполитических ведомств. Оно ориентировано на оперативную помощь президенту и осуществление контроля за внешней политикой и спецслужбами. Приоритетные цели и задачи СНБ: подготовка рекомендаций президенту по вопросам внутренней, внешней и военной политики, связанным с национальной безопасностью; перспективное планирование внешней политики; координирование деятельности внешнеполитических ведомств; контроль за спецслужбами [2].
В составе СНБ следует отличать непосредственно членов Совета и вспомогательный аппарат, называемый штатом СНБ. Членами СНБ являются президент, вице-президент, госсекретарь, министр обороны. Директор ЦРУ и председатель Комитета начальников штабов входят туда в ранге советников. На заседания приглашаются и другие чиновники. Помощник (советник) президента по национальной безопасности, хотя и тесно связан с работой СНБ, в то же время не является его членом. Основные функции помощника президента по национальной безопасности состоят в осуществлении связи между президентом и другими членам и СНБ, ведении заседаний Совета, официальном представлении точки зрения президента, выполнении особых миссий в кризисных ситуациях.
Госсекретарь использует свой аппарат для осуществления руководства над повседневной международной деятельностью, решая широкий спектр вопросов, касающихся внешней политики США. Что же касается стратегически важных вопросов внешней политики, непосредственно затрагивающих интересы национальной безопасности США, то их проработка возложена на СНБ. Аппарат СНБ возглавляет советник президента по национальной безопасности. С одобрения президента он осуществляет формирование различных межведомственных групп (комиссий), действующих на постоянной или временной основе, в целях выработки согласованных решений по ключевым вопросам внешней политики и национальной безопасности страны, а также подготовки директив делегациям США на многосторонних и двусторонних переговорах и конференциях.
Советник президента по национальной безопасности является ключевой фигурой всего процесса выработки, принятия и реализации ключевых внешнеполитических решений, включая решения по вопросам обеспечения внешней безопасности. Советник назначается президентом из числа наиболее авторитетных специалистов в этой области. Он обладает прямым доступом к президенту для доклада по любому из вышеуказанных вопросов и представления своей собственной точки зрения относительно наиболее целесообразного решения. Члены СНБ не должны руководствоваться личными эмоциями при решении проблем, затрагивающих интересы страны с учетом сохранения конфиденциальности обсуждающихся тем.
Представители конгресса не входят в СНБ. Вообще законодательная ветвь власти в США принимает косвенное участие в процессе разработки, принятия и реализации внешнеполитических решений. Основным рычагом воздействия конгресса. Однако конгресс серьезно влияет на этот процесс косвенным образом путем распределения бюджетных средств; организации различных надзорных слушаний; ратификацию международных соглашений и договоров; утверждение назначений на должности послов и других высокопоставленных должностных лиц внешнеполитического ведомства и т.д.
В процессе формирования внешней политики, в особенности, в ситуациях, когда жизненно важным интересам США может что-либо угрожать, по мнению американцев, следует добиваться согласия между обеими политическими партиями страны. Во всяком случае, все споры и разногласия между ними, как они убеждены, должны прекращаться на американской границе. Это приводит к тому, что американский президент должен принять во внимание всестороннее мнение внутри его страны для принятия взвешенного решения. После принятия им окончательного решения применительно к конкретному вопросу, его обсуждение может не должно выноситься за границу.
Указанные в статье особенности указывают на необходимость и актуальность комплексного подхода в изучении процесса принятия решений США, который позволяет составить целостное представление об этом многоаспектном явлении, выделив уровни его анализа, прямых и косвенных участников, их функции и взаимодействие между собой.
Литература:
Колобов О.А., Сергунин А.А., Корнилов А.А., Макарычев А.С. Процесс принятия внешнеполитических решений: исторический опыт США, Государства Израиль и стран Западной Европы». Н. Новгород, 1992. С. 7.
Конышев В.Н. Принятие внешнеполитических решений в США. – СПб, 2007.
Кортунов С.В. Принятие внешнеполитических решений в России и США. [Электронный ресурс]. URL: http://www.intertrends.ru/five/005.htm (дата обращения: 29.06.2012).
Catudal H. Kennedy and the Berlin Wall Crisis. A Case Study in U.S. Decision-Making. Berlin: Berlin-Verlag, 1980. P. 16-18.
Furness E., Snyder R. American Foreign Policy and Decision-Making. N.Y., 1954
Roobeek A. The Forgotten Dimension in the Technological Race // After the Crisis. Current Research on Capital and Strategy. Amsterdam, 1988. P. 5-6.
Rosenau J. The Scientific Study of Foreign Policy. N.Y., 1971.
Snyder R., Bruck H., Sapin B. Foreign Policy Decision Making: An Approach to the Study of International Politics. N.Y., 1962.