А
Статья посвящена проблеме преподавания на уроках обществознания темы, затрагивающей формы государственного правления, в частности в современной России в контексте поправок к Конституции 2020 года. Автор рассматривает особенности как смешанной, так и президентской форм республиканского правления, отмечая определяющую роль главы государства в политической жизни нашей страны. Делается вывод, что в процессе преподавания обществознания на современном этапе, можно говорить о расширении трактовки классической смешанной республики с переносом центра тяжести в пользу усиления власти Президента в России с учетом принятого пакета поправок.
Ключевые слова: Конституция РФ, поправки 2020, форма правления, Президент, обществознание.
Поправки к Конституции, вступившие в силу 4 июля 2020 года, повлияли на существующую форму правления в РФ. На сегодняшний день они требуют более глубокого осмысления, так как изменили баланс «системы сдержек и противовесов» между ветвями власти. Вопрос об определении типа республики в Российской Федерации становится предметом политической и правоведческой дискуссий. А большинство популярных современных учебников по обществознанию избегают ответа на этот вопрос, вызывая трудности преподавания у учителей и понимания у обучающихся.
В УМК по обществознанию за 9 класс под редакцией Боголюбова Л. Н., Лазебниковой А. Ю, Матвеевой А. И. и др. при характеристике формы правления используется юридический подход, в рамках которого даётся характеристика только двух типов республик (президентской и парламентской). Другой востребованный УМК под редакцией Котовой О. А., Лисковой Т. Е. использует подход политологический, характеризуя три типа республики (президентской, парламентской и смешанной), без определения формы правления в РФ. За последние годы вошли в перечень, рекомендованных Министерством просвещения РФ учебники под редакцией Сорвина К. В., и др., Кравченко А. И. и др. где России — республика смешанного типа. Однако распространение данных УМК по школам нашей страны очень ограничено. В связи с этим, ответственность за достоверную информацию о том, что из себя представляет современная Россия, лежит на учителях.
Тема форм правления широко и всесторонне исследовалась отечественными и зарубежными учеными (Авакьян С. А. Баглай М. В., Кутафин, О. Е., Козлова Е. И., Медушевский А. Н., Чиркин В. Е., Шаблинский И. Г., Зазнаев О. И., Дмитриев А., Ю., Орлов А. Г., Дж. Сартори., Х. Линц, М. С. Шугарт и др.). После принятия поправок к Конституции в 2020 году данная тема стала вновь актуальна.
Дискуссия об оптимальной форме правления ведется еще со времен Античности. Наиболее приемлемой формой правления для реализации народного блага признавалась — республиканская, разных типов (президентская, парламентская, смешанная, суперпрезидентская). «Республика — форма государственного правления, при которой все высшие органы власти либо избираются, либо формируются общенациональными представительными учреждениями (парламентами), а граждане обладают личными и политическими правами» [14, с.18].
В классическом понимании в зависимости от того, кто формирует правительство, кому оно подконтрольно и подотчетно, различают президентскую республику, парламентскую республику и республику смешанного типа. Эта стандартная классификация, которая используется в любом учебнике обществознания.
Согласно 1 статьи Конституции, в России закреплена республиканская форма правления без уточнения ее конкретного типа. Данный факт приводит к существованию различных трактовок типологии республики в научной литературе, основываясь на анализе статей Конституции, посвященных полномочиям Президента РФ, Парламента (ФС) РФ и Правительства РФ. Из всего многообразия исследований можно выделить три основных подхода, в рамках которых РФ характеризуется как смешанная, либо президентская, либо суперпрезидентская республика.
Изначально в юридической литературе превалировало мнение о смешанном характере республики, опиравшееся на заимствование опыта Конституции Франции 1958 года, которая во многом легла в основу Конституции РФ 1993 года. Указывалась двойная ответственность Правительства РФ как высшего исполнительного органа перед Государственной Думой и Президентом РФ. Процедура формирования Правительства РФ копировала подобную же процедуру во Французской Конституции (статья 8).
Согласно другому подходу РФ признается президентской республикой с некоторыми оговорками. Сторонники этой точки зрения отмечают, что исполнительная власть подчинена Президенту, который избирается народом. Не маловажным фактом в поддержку данного утверждения являются мнения первых лиц государства, таких как Президенты Д. А. Медведев и В. В. Путин, которые сами характеризовали республику в РФ как президентскую, отмечая ключевую роль главы государства в управлении страной [3].
В последнее время все чаще встречается нетипичная формулировка республиканской формы правления как суперпрезидентская. Согласно этой точки зрения реальная власть сосредоточена преимущественно в руках Президента и подконтрольных ему административных институтов, а разделение властей в большинстве случаев носит декларативный характер. Должность председателя правительства носит статус «технического премьера». Но данная точка зрения формулируется не столько на основе анализа статей Конституции, сколько на анализе целого ряда других нормативно-правовых актов.
Таким образом, ни одна из существующих типологизаций форм правления не представлена в России в чистом виде. Юридическое переплетение признаков президентской и парламентской республик, отсутствие между ними баланса, привело к созданию уникальной современной формы правления в России, трудно поддающейся традиционной классификации.
Изменение геополитических, экономических условий, приход к власти новых политических сил, не исключает внесения поправок в действующие Конституции. В первые годы своего президентства В. В. Путин выступал против внесения любых изменений в Конституцию, отмечая, что не допустит этого в период своего пребывания у власти. Но уже в 2007 году он сделал заявление, что четыре года слишком маленький срок для президентства и он может быть увеличен. А в 2013 году выступил с речью, в которой сказал, что «…жизнь не стоит на месте, и конституционный процесс нельзя рассматривать как окончательно завершенный, мертвый. Точечные коррективы других глав Основного закона, идущие от правоприменительной практики, от самой жизни, конечно, возможны, а порой — необходимы» [2].
В послании Федеральному собранию 15 января 2020 Владимир Путин предложил целый пакет поправок к Конституции. В него вошли 206 поправок касающиеся различных сфер жизни общества, но хотелось бы остановить свое внимание на тех, которые затрагивают вопросы организации государственной власти и влияют на форму правления в современной России.
Большинство исследователей сходятся во мнении, что особенностью формы правления в России является ключевая роль Президента. В связи с этим актуальным становится вопрос о том, как поправки 2020 изменили соотношение трех ветвей власти и власти Президента.
Полномочия Президента изменились по отношению ко всем ветвям власти.
Отношения Президента с законодательной властью.
В частности, ст. 82, 95, 97, 98, 102, 103 внесли коррективы в деятельность Федерального собрания РФ. Было введено новое понятие — Сенатор, для занятия должности которого были ужесточены требования: повышен возрастной ценз, введен запрет на наличие иностранного гражданства и вкладов за границей. Установлен шестилетний срок полномочий сенатора, однако допуская возможность занимать эту должность пожизненно бывшему Президенту, если он решит стать сенатором и лицам, «которые имеют выдающиеся заслуги перед страной» [1]. Часть 1. Ст. 98 ввела для сенаторов неприкосновенность. Расширением полномочий сенаторов можно считать «право лишать бывшего Президента неприкосновенности, по представлению Президента назначать Председателя Конституционного суда, заместителя председателя и т. д.., согласовывать руководителей силовых структур, направлять парламентские запросы руководителям любых государственных структур» [1]. Но сенаторы потеряли право назначать Генерального прокурора РФ, получив, по словам Авакьяна, «утешительное расширение возможностей» [5] за счет права проведения консультаций по кандидатурам его заместителей и назначении Председателя Счетной палаты. В соответствии с поправками в ст. 103, 111, 112 расширены полномочия и депутатов Госдумы, которые получили право «утверждать премьер-министра, его заместителей и федеральных министров, за исключением силовых» [1]. Но при повышении роли Госдумы при формировании Правительства, практически без изменений осталась ч. 3 ст. 117, дающая Президенту право ее роспуска.
С точки зрения влияния на законодательную власть можно рассмотреть следующие рычаги воздействия, которые появились у главы государства. Увеличивается число назначаемых Президентом сенаторов, он может назначать до 30 сенаторов, семерых из них пожизненно. Конечно, Совфед усилил свои позиции в принятии важных для страны решений, но и влияние главы государства на него возросло.
Одним из эффективных средств воздействия Президента на законодательную деятельность парламента является отлагательное вето. Парламент не может принять закон, не имея на это согласия Президента, теперь в этой связке появляется еще один участник — Конституционный суд (в котором у Президента теперь есть право отстранить каждого из Судей): в случае, если суд признает закон антиконституционным, то Президент возвращает его Госдуме без подписания. Статья 107 не содержит перечня обстоятельств, при наличии которых, Президент может воспользоваться своим правом, таким образом, предоставляя главе государства широкие возможности: от несогласия с содержанием статей, глав закона, нарушения процедуры принятия, до несоответствия его международным обязательствам. В рамках данной статьи, если Президент отклоняет закон, а Дума и Совфед его одобряют, президент обязан его подписать, но в сегодняшней ситуации тесного взаимодействия Президента и законодательной власти, большинство представителей которой, являются членами пропрезидентской партии «Единая Россия» — это маловероятная, хотя и возможная, ситуация развития событий.
Полномочия Президента в отношении исполнительной власти.
В отношения Президента и исполнительной власти тоже внесены существенные коррективы. Изменения коснулись порядка отставки премьер-министра. В первоначальной редакции глава государства мог отправить его в отставку только вместе с Правительством, теперь, согласно поправкам, в пункте «а». статьи 83, отправить Премьера в отставку Президент может, не распуская Правительство, и если у них возникнет конфликт, то отставка первого не будет грозить серьезным правительственным кризисом. С одной стороны, кажется, что уменьшилось влияние Президента на формирование Правительства РФ: утверждают вице-премьеров и часть федеральных министров теперь, по предложению премьер-министра, Госдума, а не как раньше Президент. Но силовых министров назначает он после консультаций с Советом Федерации, форма которых на сегодняшний день не прописана, и сам глава государства будет определять, какие федеральные органы власти подконтрольны лично ему, а какие — Премьер — министру. Таким образом, силовой блок Правительства находится под контролем Президента. В соответствии со статьей 113 обновленной Конституции, «Председатель Правительства РФ несет персональную ответственность перед Президентом РФ за осуществление возложенных на Правительство РФ полномочий» [1].
Президент «осуществляет общее руководство Правительством Российской Федерации» [1], такая формулировка существует в Конституции 2020, в старой редакции, Президент мог только председательствовать на заседаниях Правительства. Изменения в статье 111 позволяют Президенту не распускать Госдуму, чье мнение он не поддержал, имея на роспуск конституционное право, в случае ее конфликта с Правительством, но может им не воспользоваться. Помимо этого, Президент в соответствии с ч. 3 ст. 115 может отменить постановления и распоряжения Правительства, а в соответствии с ч. 2 ст. 117 имеет право отставки Правительства.
Полномочия Президента в отношении судебной власти.
В отношениях с судебной властью прослеживается неоднозначность вводимых поправок. С одной стороны, суд становится одним из участников законотворческого процесса, так как поучает право влиять на него, определяя конституционность принимаемых законов, согласно ст. 107. С другой стороны, прослеживается рост влияния на эту ветвь власти Президента. Прежде всего в отношении Судей высших судебных инстанций. Они не имеют возможности самостоятельно избрать себе председателя и его заместителей. Теперь они назначаются по представлению Президента. По представлению Президента в соответствии с пунктом е. ст. 83 КРФ и федеральным законом можно приостановить полномочия судьи. До поправок полномочия судей приостанавливались на основании коллегиальных судебных решений. Сократилось и количество членов Конституционного суда с 19 до 11 человек. При этом граждане лишаются права напрямую обратиться в Конституционный суд — только в случае, если исчерпаны все другие внутригосударственные средства судебной защиты, так до 1 января 2023 года упраздняются все Конституционные суды регионов. В таких условиях лишается содержания принцип разделения властей, так как ставит судей и выносимые ими решения под контроль президентской власти.
Расширены полномочия Президента в отношении Генерального прокурора РФ, которого теперь назначает и отправляет в отставку Президент. Изначально в ст. 129, Генпрокурора в России назначал и освобождал от должности Совет Федерации по представлению Президента. После поправок Президент назначает Генпрокурора своим решением «после консультаций» с Советом Федерации, а «освобождает от должности» единоличным решением. Насколько обязательными являются результаты этих «консультаций» и в какой форме они будет проводиться — неизвестно. Дается новое определение Прокуратуре Российской Федерации. Теперь Прокуратура — это «единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции» [1]. Таким образом расширяются функции Прокуратуры, на которую увеличивается влияние Президента. Раскрывается и заложенное в Конституции понятие «иные прокуроры». К их числу отнесены прокурорские работники, претендующие на замещение должности, либо замещающие такую должность. Теперь назначаются на должность и освобождаются от нее Президентом по представлению Генерального прокурора. В результате Совет Федерации лишился одного из главных своих полномочий, передав его в руки Президента, что позволяет ему оказывать влияние на работу органа, который осуществляет надзор за функционированием всей правоохранительной деятельности в стране.
Рассматривая поправки в Конституцию РФ, которые вносились в нее после 1993 года, а особенно ее масштабное изменение в 2020 году, можно говорить о противоречивом характере формы правления в современной России, так как, с одной стороны, в системе разделения властей усилилась роль законодательной власти, и частично судебной, за счет ее включения в законотворческий процесс, из чего следует, что мы по-прежнему тяготеем к классической смешанной республике. Однако с другой стороны, наблюдаем движение в сторону усиления власти Президента, в том числе в исполнительной власти, что является признаком президентской республики.
На сегодняшний день, если посмотреть на существующую классическую типологию смешанной республики, на которой строится изучение формы правления в учебниках обществознания, она подразумевает баланс полномочий между исполнительной и законодательной властью, но мы видим изменение и расширение ее трактовки. В отечественной юридической, политической науке все чаще говорят о смешанной республике в контексте смещения центра тяжести влияния, либо в пользу президента (полупрезидентская), либо в пользу парламента (полупарламентская). Такая характеристика смешанной республики, и анализ поправок к Конституции 2020 года, не позволяет поставить окончательную точку в научном споре правоведов, конституционалистов и политологов в изучаемом вопросе. Но в процессе преподавания в рамках предмета обществознания позволяет сделать вывод, что на современном этапе существования Российской Федерации, мы можем говорить, что Россия — смешанная республика с сильной властью Президента.
В современных условиях огромного количества противоречивого материала, отсутствия конкретных формулировок в учебниках, на учителе лежит огромная ответственность за те знания, которые он транслирует обучающимся, что требует от него непрерывного самообразования.
Литература:
- Конституция РФ. Конституция РФ. Новый текст с поправками. Официальный сайт Государственной Думы РФ. [Электронный ресурс]. — URL: http://duma.gov.ru/news/48953/
2. РИА НОВОСТИ. Статья от 12.12.2013. Путин: точечные коррективы в Конституцию возможны, а порой необходимы. [Электронный ресурс]. — URL: https://ria.ru/20131212/983634815.html
3. Российская газета. 2003. 25 дек.; 2007. 11 дек.; 2008. 2 июня
4. Федеральный закон от 09.11.2020 N 367-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Консультант плюс. [Электронный ресурс]. — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_367151/
5. Авакьян С. А. Конституционная реформа 2020 и российский парламентаризм: реальность, решения, ожидания // Вестник МГОУ. Серия: Юриспруденция.2020 № 3 [Электронный ресурс]. — URL: https://cyberleninka.ru/article/n/konstitutsionnaya-reforma-2020-i-rossiyskiy-parlamentarizm-realnost-resheniya-ozhidaniya/viewer
- Алексеев Р. А. Конституция Российской Федерации: история поправок //Вестник Московского Государственного областного университета. (Электронный журнал). 2021г. № 1. С. 8–31
- Зазнаев О. И. Современная дискуссия о лучшей форме правления //Ученые записки Казанского университета. № 1, 2013г. стр. 201. [Электронный ресурс] — URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sovremennaya-diskussiya-o-luchshey-forme-pravleniya
- Иванин А. А. Поправки Конституции России 2020: незавершенность конструкции формы правления // Вопросы Российского и международного права. 2020г. Том 10. С. 5–12.
- Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право. Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2007. С. 128–130.
- Кондрашов А. А. Суперпрезидентская республика в Росси: миф или реальность? // Вектор юридической науки. Вестник университета им. О. Е. Кутафина. 2018. № 6. Стр. 34–42
- Медушевский А. Н. Смешанная форма правления: новейшие тенденции развития во Франции и в России // Политическая наука. 2014. № 1.
- Медушевский А. Н. Конституционная реформа — 2020 с позицийтеории легитимности. [Электронный ресурс] — URL: https://publications.hse.ru/pubs/share/direct/457473655.pdf
- Писарев А. Н. Российская модель формы правления в свете конституционной реформы 2020: президентская или полупрезидентская республика // Образование и право. 2020. № 9
- Сухарева А. Я., Крутских В. Е. Большой юридический словарь. М.: Инфра-М, 2002. С. 528.
