В статье изучаются аспекты пользования, владения и распоряжения муниципальным имуществом. Определяются субъекты, которым может быть делегировано право собственности на средства местного самоуправления. Автором делается вывод о том, что первичным звеном, имеющим возможность распоряжаться местными активами, является население муниципального образования.
Ключевые слова: муниципальная собственность, имущество местного самоуправления, местная власть, право собственности, население.
В соответствии с положениями статьи 130 Конституции РФ муниципальная собственность принадлежит населению [1]. Любое муниципальное образование имеет у себя имущество, которым оно может пользоваться, владеть и распоряжаться. Вместе с тем для того, чтобы осуществить эти права необходимо, чтобы сформировались органы местного уровня в установленном законом порядке. В других случаях жители или их часть не могут реализовывать право на муниципальную собственность.
Своеобразной первой ступенью по распоряжению муниципальной собственности являете население, находящееся на определенной территории. Как правило их общее решение необходимо для изменений глобального характера, которые могут затронуть всех жителей.
В частности, законодательством предусматривается, что только с учетом народной инициативы возможно рассмотрение таких вопросов как изменение территориального расположения муниципального образования, ликвидация или его преобразование, создание органов местной власти.
Все другие субъекты, осуществляющие взаимодействие с муниципальной собственностью, являются вторичными. Например, учреждения муниципальной власти реализуют свои полномочия по распоряжения, владению, пользования имущества только потому, что собственники, живущие на данной территории, делегировали такие полномочия указанным органам. Соответственно они реализовывают свое право в устанавливаемых законодательством пределах, с учетом как региональных, так и федеральных положений.
Таким образом, органы местной власти представляют собой уже вторую ступень распоряжения муниципальной собственности. Главная особенность этого уровня заключается в том, что их компетенция сильно зависит от местных общин.
Имущество, находящееся в их ведении, может быть продано, передано другому лицу или использовано по назначению. Решение об этом муниципальный орган власти принимает самостоятельно. Вместе с тем у них нет в прямом смысле права собственности на такое имущество, кроме того, которое приобретено в результате их непосредственной работы. Муниципальные органы имеют только вещные права на представленную собственность.
На практике достаточно часто встречается ситуация, при которой имущество местной власти используется бесконтрольно, достаточно часто с противоправными намерениями. Обусловлено это тем фактом, что отсутствует определенный контроль за деятельностью представительного органа муниципальной власти, который непосредственно распоряжается вверенной ему собственностью.
Задача нормативно-правовых положений в этом вопросе установить ограничение по использованию муниципального имущества. Для этого вводятся нормы, которые определяют, что лица представляющие местные органы власти не имеют права распоряжаться средствами, вверенные им, как своими собственными.
В качестве примера, где регламентируются такие правила можно привести Устав г. Краснодара. В статье 8 указанного акта закрепляется, что, только исходя из полномочий, органы местного самоуправления могут владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальным имуществом [5].
Аналогично в гражданском кодексе статья 209 п. 1 определяет, что такое право собственности, полностью раскрывая его содержание [2]. Все эти положения необходимы для того, чтобы в нормах права установить пределы, в рамках которых может быть осуществлено использование муниципальных средств.
Из нормативно-правовых актов следует, что главным субъектом, имеющим право собственности, является муниципальное образование в лице органа местного самоуправления. Самостоятельно осуществлять взаимодействие с имуществом не имеет права любой другой государственный служащий или городская дума, или мэр.
Отдельно можно выделить такую ситуацию, при которой право на распоряжение муниципальным имуществом делегируется, как правило, специальным учреждениям, предприятиям. Такая ситуация возможна исходя из положений статьи 12 ГК РФ, где прямо закрепляется, что местное самоуправление может передавать данное право другим юридическим лицам [2].
Отличительное свойство органов местной власти от других юридических лиц, которые в соответствии с законом также могут приобретать право на использование муниципального имущества или его средств заключается в наличии самостоятельной правосубъектности в отношении того имущества, которое находится у них в распоряжении [8].
Конечно, представительные органы местной власти также имеют юридический статус, но сам принцип формирования учреждения местного самоуправления совсем иной. В основу его организации положена идея профессионального конкурса, при проведении которого и создается местная администрация.
Если разграничивать представительные органы муниципальной власти и другие структурные подразделения местного самоуправления, то в части управления муниципальной собственности для них могут быть делегированы уже другие задачи. Например, казенные предприятия в устройстве местной власти выполняют функцию предпринимательских организаций, с целью получения новых денежных средств.
Присвоение муниципальным образованиям и его структурным подразделениям юридического статуса не случайно. Так как они также участвую в гражданских правоотношениях, то законодателем разумно было определено признать их юридическими субъектами. Этот аспект регламентируется статьей 124 ГК РФ [2].
Как отмечают Л. А. Грось и В. Д. Ким, на практике нередко происходит смешение муниципальных образований и их органов [7]. Через местную думу или администрацию действует само население муниципальных образований.
Как правило, имущество, которое юридически находится во владении администрации (за исключением имущества, которое непосредственно используется аппаратом сотрудников для обеспечения своей деятельности), фактически передается во владение и пользование муниципальных предприятий, специализированных организаций, а в некоторых случаях — хозяйствующих субъектов иных форм собственности.
Согласно положениям гражданского кодекса, пользоваться местным имуществом могут и специальные организации, к которым можно отнести различные муниципальные учреждения, осуществляющие деятельность в сфере услуг. В том числе согласно статье 294 и 296 ГК РФ возможно распоряжение муниципальной собственностью предприятиям, которым эта прерогатива передана на основе оперативного управления или хозяйственного ведения [2].
В данном случае, по выражению З. А. Ахметьяновой, к владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом «подключаются вполне самостоятельные звенья в виде юридических лиц, выступающих в гражданском обороте не от имени собственника имущества, а от своего собственного имени, и наделенных на закрепленное имущество относительно самостоятельным вещным правом» [6].
На момент о необходимости в ограничении круга лиц, имеющих право на муниципальную собственность, обращал еще Президиум ВАС. В своем приложении к информационному письму от 28.04.1997 № 13 «Обзор практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» он указывал, что кроме собственников, определяемых статьей 125 ГК РФ, законом не предусмотрены другие субъекты, которые могут пользоваться имуществом местного самоуправления [4]. Полномочия владельца муниципальных средств выполняют различные структурные комитеты.
Как показывает практика, всегда существует возможность сокращения децентрализованных фондов муниципальной собственности за счет выкупа соответствующего имущества его арендаторами.
Так, Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ 1993 года и Основными положениями государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ, утвержденными Указом Президента РФ от 22.07.1994 № 1535, было закреплено право на приобретение в собственность сданных в аренду зданий, строений, помещений, находящихся в аренде или в фактическом владении.
Такое право ограничено двумя моментами: 1) если не более 25 % уставного капитала соответствующих субъектов находится в государственной или муниципальной собственности; 2) если договор аренды был заключен на основании конкурса или аукциона объектов нежилого фонда [3].
В защиту права добросовестного арендатора на выкуп арендованного имущества, если возможность выкупа прямо не запрещена законом, неоднократно высказывался и ВАС РФ.
В результате следует сделать вывод о том, что право собственности на муниципальное имущество может принадлежать различным субъектам. В первую очередь основным владельцем является население, находящееся на территории того или иного местного образования. Во вторую очередь это право реализовывают представительные органы муниципальной власти или их структурные подразделения, которым оно делегируется от жителей. В-третьих, эта прерогатива может быть передана множеством способов другим юридическим лицам.
Литература:
- Конституция РФ // РГ. — 25.12.1993. — № 237.
- Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // СЗ РФ. — 05.12.1994. — № 32. — ст. 3301.
- Указ Президента РФ от 22.07.1994 № 1535 «Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ после 1 июля 1994 года» // СЗ РФ. — 1994. — № 13. — ст. 1478.
- Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 28.04.1997 № 13 «Обзор практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» // Вестник ВАС РФ. — 1997. — № 7.
- Устав муниципального образования город Краснодар // Краснодар. — 25.07.2003 — № 31.
- Ахметьянова, З. А. О видах вещных прав и их системе / З. А. Ахметьянова // Ученые записки Казанского университета. Гуманитарные науки. — 2011. — № 4. — С. 90.
- Грось, Л. А. Проблемы правового регулирования управления публичной собственностью / Л. А. Грось, В. Д. Ким // Юрист. — 2005. — № 11. — С. 12.
- Кокотов, А. Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и их органов государственной власти / А. Н. Кокотов // Журнал российского права. — 2002. — № 7. — С. 13.
