В данной статье автор делает попытку разобраться в проблеме и перспективе административно-правового статуса государственных учреждений.
Ключевые слова: государственные учреждения, административно-правовой статус, административные правоотношения.
В новых условиях деятельность государственных учреждений в управлении обществом определяется изменениями Гражданского процессуального кодекса от 1 июля 2021 года статьи 120 и Кодекса об административных правонарушениях от 1 октября 2021 года, связанными с положениями сущности понятия и основ административно-правового статуса в поле гражданско-правовых отношений [1, 2].
Однако нормы гражданского и бюджетного кодексов не определяют их административно-правовой статус в административных правоотношениях, который строится на подходах координационного взаимодействия государственного учреждения с органами власти. Координационное взаимодействие между Министерством образования и образовательными учреждениями представим на рисунке 1.
Рис. 1. Взаимодействие между Министерством образования и образовательными учреждениями (составлено автором)
Схема взаимодействия позволяет определить, что государственное учреждение представляет государственную некоммерческую организацию в пространстве реализации своих административных и правовых правоотношений в системе федерального органа исполнительной власти. Все координационные связи реализуют пласт финансово-экономической, социально-культурной и правоохранительной функций через управление и содействие органам исполнительной и судебной власти при исполнении процедур решений и оказании государственных услуг. Например, учреждения исполнения наказаний Министерства юстиции, Министерства образования и науки, Министерства здравоохранения и науки, но не входят в систему органов исполнительной власти, координируемой органами исполнительной власти — Пенсионный фонд и фонд социального страхования в ведении Министерства здравоохранения.
Государственные учреждения в ведении органов исполнительной власти и их роль в институте административного права и федерального административного законодательства разграничивает их гражданско-правовой и административно-правовой статус. Они не соотносятся с государственными и исполнительными органами власти, так как осуществляют функции некоммерческого характера и публичного управления государственных органов и органов местного самоуправления [2].
Итак, государственные учреждения являются самостоятельными специальными субъектами административных правоотношений с публичными функциями. Это требует выбора подхода к рассмотрению госучреждения как субъекта административных правоотношений.
Советский и постсоветский подходы рассматривали государственное учреждение как «субъект административных правоотношений и государственных органов» (Козлов Ю. М., Старилов Ю. Н.) [2, 5]. Новый подход в административно-правовом статусе государственного учреждения выделяет: «общие и специальные права и обязанности, ограничения прав в административно-публичной сфере, меры ответственности» (П. И. Кононов) [4, с. 26]; модули целей и задач, функций деятельности; порядка образования, реорганизации и ликвидации, подчинённости; организационная структура; подведомственность и полномочия.
Административно-правовой статус государственного учреждения характеризует его правовое положение и место в административных правоотношениях, его правовые связи с другими субъектами. Структуру административно-правового статуса государственного учреждения представим на рисунке 2.
Рис. 2. Структура административно-правового статуса государственного учреждения (составлено автором)
Государственное учреждение при реализации направлений государственной политики специально регулирует такие сферы общества как транспорт и дорожное хозяйство, природопользование, здравоохранение и социальное обслуживание и социальное страхование, культура и образование, наука, оборона, правосудие наравне с федеральными службами и агентствами.
Проблема на данном этапе связана с тем, что органы исполнительной власти не реализуют в полной мере векторы государственной политики, не управляют ресурсами и имуществом, не оказывают государственные услуги, не организуют работу инфраструктуры объектов.
Федеральные органы исполнительной власти управляют сферами образования, культуры, здравоохранения, но не оказывают государственные услуги и не взаимодействуют с населением. Эти виды услуг оказываются государственными образовательными учреждениями, культурными и лечебно-профилактическими учреждениями [3, с. 18].
Следовательно, государственные учреждения обеспечивают: управление и функционирование, безопасность государства, учёт и контроль финансами и имуществом, выполнение работ и услуг, исполнение актов и решений. Поэтому от государственных учреждений требуется целенаправленный и на высоком уровне организованный процесс управления объектами и имуществом, контроль и учёт выполнения работ и услуг, аккуратное ведение реестров транспортных средств, водных биологических ресурсов; системная и целевая выдача разрешений.
Деятельность государственных учреждений требует: [5, с. 36]
— качественной организации управления выполнения природно-восстановительных, аварийно-спасательных, метрологических работ, контроля процедуры оказания образовательных, медицинских, социальных, культурных, консультационных видов услуг;
— внедрения научных исследований и экспертиз, мониторинга объектов;
— контроля соблюдения норм и расследований на объектах с применением административных мер; производства по правонарушениям при содействии системе правосудия.
Кроме того, социально-культурные учреждения не осуществляют управленческую деятельность, не подчинённых им субъектов. Административные государственные учреждения оказывают полное организационное содействие в реализации управления. Поэтому необходимость создания государственных учреждений обусловлена нецелесообразностью решения задач органами исполнительной власти в сферах деятельности государства и их связями. Связь административно-правового статуса и содержания деятельности государственного учреждения представим на рисунке 3.
Рис. 3. Связь административно-правового статуса и содержания деятельности государственного учреждения (составлено автором)
Раскрытие связи административно-правового статуса и содержания деятельности государственного учреждения позволяет выделить инфраструктуры некоторых из типов государственных учреждений.
Государственное управление в сфере экономики происходит в процессе функционирования данной инфраструктуры учреждений экономических связей; в системе автомобильного транспорта и дорожного хозяйства — федеральные управления автомобильных дорог регионов для управления организацией строительства, ремонта и эксплуатации автомобильных дорог федерального значения; в системе рыбного хозяйства — администрации морских рыбных портов для управления в акваториях портов.
Государственная речная судоходная инспекция, бассейновые управления по охране, воспроизводству водных биологических ресурсов и регулированию рыболовства осуществляют контрольно-надзорную и административно-юрисдикционную деятельность. В этой деятельности так же участвуют судебно-экспертные учреждения, следственные изоляторы, учреждения исполнения наказаний Министерства юстиции, медвытрезвители, спецприёмники и центры временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей, федеральный институт промышленной собственности.
Государственные научно-исследовательские и экспертные, информационно-аналитические учреждения и материально-технического обеспечения ведут свою деятельность при органах власти для целенаправленного оказания финансового, материально-технического, информационно-аналитического и научно-технического взаимодействия.
Образовательные учреждения направляют свою деятельность на обучающихся, лечебно-профилактические — на излечение физических лиц, учреждения исполнения наказаний — на отбывающих уголовные наказания [5, с. 13].
Учреждения Пенсионного фонда, администрации морских рыбных портов, бассейновые управления по охране водных ресурсов и рыболовства, инспекции безопасности плавания флота занимаются проверкой деятельности организаций и граждан, применяют меры административного принуждения и ответственности, контролируют соблюдение правовых актов.
Государственные учреждения несут административную ответственность за административные правонарушения наравне с обществом с ограниченной ответственностью и акционерным обществом [4]. Представляется, что данное положение неверно, так как государственные учреждения — это специальные субъекты административных правоотношений, финансируемые из государственного бюджета, не исполняют административные штрафы вследствие отсутствия собственного имущества.
Государство назначает штраф государственному учреждению за нарушение правил пожарной безопасности или специальных правил, выполнение которых не финансируется государством, но и оплачивается он за счёт государственных средств.
Следовательно, административно-правовой статус государственного учреждения должен включать административную ответственность должностных лиц, совершающих административные правонарушения согласно условий привлечения государственных учреждений к административной ответственности и нового проекта закона «О государственных учреждениях в Российской Федерации» о понятии и элементах государственного учреждения, его видах, задачах, функциях, правах и обязанностях, взаимоотношениях с федеральными органами власти.
Литература:
- Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N145-ФЗ (12.07.2021). Часть 1 ст. 161.
- Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14.11.2002 N138-ФЗ (01.07.2021). Пункт 1 ст. 120.
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (01.10.2021.).
- Кононов П. И. Административное право России. Общая часть. — М.: Проспект, 2017. — 98 с.
- Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: В 3 томах. Т. 1. — 3-е изд. -М.: Норма, 2017. — 210 с.
- ФЗ «Об автономных учреждениях» от 03.11.2006. N174-ФЗ.
