В течение многих лет в рамках, как правовой теории, так и правоприменительной деятельности проблема определения понятия «должностное лицо» остается одной из наиболее актуальных. Наличие неопределенности в вопросе определения правового содержания, в том числе и административно-правового содержания понятия «должностное лицо» вместе с активным применением такого термина в законодательстве приводит к снижению эффективности реализации соответствующих правовых норм, которые регламентируют управленческую деятельность, государственно-служебные отношения, права и обязанности граждан в сфере управления. Кроме того, наличие такой неопределенности вызывает трудности в практической деятельности субъектов административной юрисдикции, которые рассматривают дела об административных правонарушениях, совершаемых должностными лицами.
Все вышеобозначенное определяет актуальность темы исследования.
Цель научной статьи заключается в исследовании вопроса административно-правового статуса должностных лиц в Российской Федерации.
Ключевые слова: административно-правовой статус, должностные лица, административные правонарушения должностных лиц, субъекты административной юрисдикции.
Необходимо отметить, что эволюция понятия «должностное лицо» в советской и российской науке административного права отличается долгой историей. Конечно, изучение в исторической призме опыта российских ученых и законодателей должно способствовать созидательной нормотворческой деятельности в таком направлении на современном этапе.
В целом, нужно сказать, что исследуемому вопросу посвящалось множество работ исследователей в области административного права. По этой причине необходимо определить наиболее значимые моменты в этой области.
Так, в развитии термина «должностное лицо» в правовой науке выделяются определенные этапы. Первый этап длился до 1917 года, когда господствовало предельное расширительное толкование понятия «должностное лицо». Второй этап приходится на период с 1917 года по 1922 год. В этот период были приняты первые уголовные кодексы, которые закрепили предельно широкое понятие должностного лица, приравненное к понятию «служащий». Третий этап приходится на период с 1922 года по начало 60-х годов. Этот период характеризуется противоборством расширительной и ограничительной тенденции в развитии данного понятия, завершившийся принятием Уголовного кодекса 1960 года и принципиальной победой ограничительной тенденции. Важно обозначить, что в 50-е годы на текущем этапе в изучении понятия «должностное лицо и особенностей правонарушений, совершаемых должностными лицами, значительно преуспели специалисты административного права [6, c. 45].
Четвертый этап приходится на период с середины 60-х годов по середину 90-х годов. Это время считается периодом поиска нового определения должностного лица, характеризующийся различными подходами к данному определению представителей науки уголовного права, с одной стороны, и административного, трудового и экологического права, с другой стороны.
Пятый этап начался с середины 90-х годов, когда взял свое начало процесс переосмысления такого понятия, обусловленный конструктивными изменениями, которые происходят в разных сферах российского государства. Эти изменения обусловили формирование фактически нового законодательства о государственной службе и поставили вопрос о необходимости уяснения понятия «должностное лицо» не только в отношении государственных структур, но и в отношении негосударственных организаций. В то же время стоит обозначить, что второй частью данного периода считается 1 июля 2002 года, когда вступил в силу Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации [1], закрепивший в административном законодательстве понятие «должностное лицо».
Выделенные периоды позволяют отметить основную характеристику, отличающую процесс формирования понятия должностного лица, которое обозначено указанными временными рамками. Это чередование «расширительного» и «ограничительного» толкований анализируемого понятия.
На протяжении длительного времени исследователи административного права в научной литературе понятие «должностное лицо» рассматривали только в рамках института государственной службы, при котором к таковому относились только служащие государственных органов, предприятий, учреждений и организаций, имеющих право совершать в пределах своей компетенции властные организационно-распорядительные действия, влекущие юридически значимые последствия. Однако, важно помнить, что на понимание правового положения должностного лица в определенной степени оказывает влияние уровень экономического, политического и социального развития на отдельном историческом этапе государства. В современных реалиях, учитывая отделение местного самоуправления от государственного управления и появление частного сектора экономики, статус должностного лица, естественно, недолжен быть связан только с нанесением таким лицом государственной службы либо с выполнением государственных функций [5, c. 150].
В сфере частного сектора бывают лица с признаками, которые идентичны функциям организационного распорядительства, которые осуществляются государственными и муниципальными лицами. Такими являются, в первую очередь, физические лица, которые занимают руководящие должности в коммерческих и некоммерческих организациях, и собственники хозяйствующих субъектов. В соответствии с нормами действующего законодательства указанные лица не могут быть признаны должностными лицами. Однако, ряд авторов в своих исследованиях называют их таковыми, выделяя их в особую группу должностных лиц. Они считают, что это не противоречит смыслу статьи 2.4 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, в примечании которой указано следующее: «Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных функций руководители и другие работники иных организаций … несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное» [4, c. 225].
Властные полномочия руководителей всех уровней коммерческих организаций по содержанию схожи с распорядительными полномочиями должностных лиц государственной службы. Обладающие такими полномочиями лица имеют право распоряжаться вверенным им имуществом, налагать дисциплинарные взыскания, заключать, изменять и расторгать трудовые договоры или контракты.
Вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что в административном праве проявляется тенденция к новому расширению понятия «должностное лицо». Основным свидетельством формирования такого подхода является определение, прописанное в примечаниях к статье 2.4 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, в соответствии с которым к должностным лицам как субъектам административной ответственности относятся также и лица, которые осуществляют предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения в ходе выполнения организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций.
На текущем этапе эволюции понятия «должностное лицо» основная задача исследователей в области административного права заключается в поиске на основе уже имеющихся научных критериев таких характеристик должностного лица, которые могли бы приобрести статус общих для всех отраслей права. Например, совершение действий, которые влекут за собой определенные юридические последствия, в качестве одной из характеристик должностного лица считается в настоящее время верным практически всеми исследователями административного права [3, c. 30].
Помимо всего вышесказанного в качестве еще одной общей для всех отраслей права характеристикой должностного лица в юридической литературе выделяют обладание полномочиями распорядительного характера. В это же время, необходимо отметить, что к сегодняшнему дню сложилось два понимания реализации распорядительных полномочий. Первое понимание заключается в том, что такие полномочия подлежат реализации в пределах организации, в котором несет гражданскую службу должностное лицо. Другими словами, в ходе осуществления своей профессиональной деятельности должностное лицо реализует организационно-распорядительные функции, включающие в себя, к примеру, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда либо службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий, распоряжение материальных ценностями и так далее [2, c. 211].
Важно обозначить, что распорядительство на протяжении долгих лет воспринималось лишь в одном понимании: в качестве организации деятельности подчиненных объектов управления. В то же время причина такого понимания, по мнению ряда ученых, заключается в том, что формирование основных характеристик должностного лица формировалось в науке административного права под значительным влиянием взгляда на систему государственного управления, как на самодостаточную и замкнутую административную систему со своей структурой, закономерностями управленческой технологии, системой служебной иерархии, должностных обязанностей и системой ответственности за их исполнение, наибольшим образом, ориентированной на верное функционирование системы в заданном режиме. Все же, за последние годы значительное внимание стало уделяться характеристике и разработке полномочий должностной лица, которые ориентируются на взаимодействие с иными субъектами управления и гражданами.
С другой же стороны, распорядительные полномочия должностных лиц могут распространяться на граждан и юридических лиц, которые организационно не подчиняются им по службе, но в силу правового положения являющихся подконтрольными. При таком видении для должностного лица свойственно обладание функциональной властью за пределами организации, в которой они несут гражданскую службу. Так, должностное лицо может давать обязательные указания для таких лиц, применять меры принуждения и так далее.
Чаще всего, для определения должностных лиц, которые имеют распорядительные полномочия публичного характера, применяется понятие «представитель власти», относительно правомочности использования которого в юридической литературе уже давно ведутся дискуссии.
Можно предположить, что в данном случае стоит учитывать, что важным элементом, включенным в понятие «представитель власти», являются полномочия самостоятельно решать подведомственные ему вопросы, напрямую связанные с функциями органа государственной власти, в которой он осуществляет свою деятельность. Каждая категория представителей государственной власти обладает своими специфическими особенностями, по причине чего полномочия различных групп представителей государственной власти внутри идентичных органов власти в значительной степени различаются. Так ил иначе, их объединяет то, что все они принимают участие в осуществлении государственной власти в органах государства [2, c. 210].
Важным элементом в понятии должного лица является вопрос относительно его правового статуса, который является организационно-правовой основой этого понятия. Дело в том, что физическое лицо, после обретения статуса личности, а после и гражданина, в таких своих качествах участвует в политической, государственной деятельности и в жизни общественных объединений. Однако, чтобы быть вовлеченным в конкретную трудовую, профессиональную деятельность, личность и гражданин должен приобрести дополнительные права и обязанности, связанные с избранной им сферой общественно полезной деятельности. То есть, эти права и обязанности — сверх правового статуса личности и гражданина. Так, гражданин вступает в области профессий и рода деятельности, отношения в которой регламентируются другими нормами. К последним, главным образом, относятся нормы трудового и административного права [3, c. 29].
В рассматриваемом направлении специальный правовой статус должностного лица продолжает его правовые статусы личности и гражданина, представлять надстроечным над ними и характеризующимся наличием дополнительных прав и обязанностей, которые предусмотрены законодательством и регулируются в сфере его трудовой и профессиональной деятельности.
Таким образом, в завершении необходимо обозначить, что имеющаяся неоднородность во мнениях ученых-исследователей административного права на решение обозначенной проблемы обусловило формирование двух различных подходов к законодательному закреплению понятия «должностное лицо».
Литература:
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 30.04.2021) // Российская газета. 31.12.2001. № 256.
- Измайлова Д. Э., Нагучева А. З. Должностные лица как субъекты административной ответственности // Modern Science. 2021. № 5–3. С. 209–213.
- Кондрашова А. В. Общая характеристика должностных лиц как субъектов административной ответственности // Актуальные проблемы становления и развития правовой системы Российской Федерации. 2020. С. 28–32.
- Михайлов И. Л., Ветчяинов Ю. И., Репринцев В. С. Юридические и фактические основания административной ответственности должностных лиц // Проблемы государственно-правового строительства в современной России: анализ, тенденции, перспективы. 2019. С. 224–230.
- Палкина А. С. К вопросу пробельности административной ответственности должностных лиц в сфере градостроительной деятельности / // E-Scio. 2020. № 9 (48). С. 147–152.
- Сунцова Е. А. Особенности привлечения должностных лиц к административной (дисциплинарной) ответственности за нарушение законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан в системе следственного комитета Российской Федерации // Актуальные проблемы административного права и процесса. 2019. № 2. С. 43–46.
