В данной статье проведен анализ имеющихся в научной доктрине подходов к систематизации принципов государственного управления. На основе данного анализа обоснована собственная классификация принципов государственного управления.
Ключевые слова: принципы права, государственное управление, принципы государственного управления.
This article analyzes the approaches available in the scientific doctrine to the systematization of the principles of public administration. On the basis of this analysis, the authors substantiate their own classification of the principles of public administration.
Keywords: principles of law, public administration, principles of public administration.
Для развития любой науки ключевую роль играет определение и детальное исследование основополагающих принципов как руководящих правил, соблюдение которых обеспечивает учет объективных условий достижения целей развития системы. Управленческая наука не является исключением. Более того, будучи относительно молодой наукой, она требует четких ориентиров, условий своего дальнейшего развития, каковыми и выступают принципы государственного управления.
Принципы государственного управления представляют собой руководящие правила, отражающие содержание законов и закономерностей, которые должны быть закреплены в нормативно-правовых документах и использоваться в научной и практической деятельности специалистов по управлению.
Практическое значение принципов государственного управления также высоко. Активный поиск модели эффективного государственного управления в современном российском государстве обуславливает критическое переосмысление, переоценку задач государства, новое разделение функций и ответственности между органами публичной власти, предпринимательским сектором и гражданским обществом. Это является возможным путем соблюдения ключевых принципов демократического управления, которые обеспечивают надлежащую работу органов публичной власти и их подотчетность, а также систему сдержек и противовесов, которая гарантирует согласование и достижение целей.
Исследование многообразия принципов невозможно без их упорядочивания, классификации, что обуславливает актуальность темы данной статьи.
Целью данной статьи является анализ имеющихся в научной доктрине и предложение собственной классификации принципов государственного управления.
Анализ существующих подходов к систематизации принципов государственного управления [3–6], показал, что в научной доктрине в качестве основания для систематизации принципов указывается «выделение тех общих закономерностей, отношений и процессов, присущих государственному управлению» [6, с. 22]. Однако при отсутствии согласованности в определении понятия «государственное управление», формулировке закономерностей, происходит то, что на этой почве различные авторы предлагают различные классификации принципов государственного управления, в определенных положениях совпадают, а иногда значительно отличаются.
Например, В. В. Цветков выделяет такие группы принципов:
1) «общественно-политические принципы, отражающие и раскрывают социальную природу государственного управления, его детерминированность и обусловленность обществом»;
2) «культуры управления, синтезированные из исследования функциональной и организационной структур государственного управления...и т. д». [3, с. 162–163].
К сожалению, такой классификации присущи определенные недостатки: принцип функциональности, а также концентрация, комбинирование, совместимость, дифференциация управленческих функций является скорее не принципами управления, а организационно-структурным механизмом, который в зависимости от конкретных управленческих целей приобретает форму концентрации, или дифференциации, или комбинирования функций и тому подобное. Также исходя из понимания того, что принцип от закона отличается именно тем, что содержит норму, является правилом, должен применяться в теоретической и практической деятельности людей по управлению, вряд ли можно к принципам государственного управления отнести указанные в этой классификации такие принципы как «процессный», «воспроизводственный», «динамический», «территориально-отраслевой», «линейно функциональный» и другие.
Г. Атаманчук указывает, что характер каждого принципа и систематизация (связь принципов между собой) не могут быть произвольными, но должны «иметь определенные и достаточно весомые основания» для этого [1, с. 268–278]. Среди таких оснований ученый определяет:
1) «выделение тех общих закономерностей, отношений и процессов, присущих всей системе государственного управления, что обеспечивают продолжительность зависимостей государства и общества и образуют нечто исходное, типичное для закономерностей, отношений и взаимосвязей различных групп ее элементов (подсистем)» — они являются основой для выявления общесистемных принципов государственного управления;
2) «закономерности..., которые организуют группы онтологических элементов государственного управления. цели, функции, структура, процесс» — позволяют выделить группу структурных принципов государственного управления;
3) «своеобразные, уникальные закономерности, организации тех или иных управленческих элементов» — на их основе формируется группа специализированных принципов [1].
Хотим заметить, что недостатки этой классификации подобны недостаткам рассмотренной выше классификации В. В. Цветкова.
Достаточно запутанной, с нашей точки зрения, выглядит классификация принципов государственного управления, которую предложили исследователи Д. Зеркин и В. Игнатов в курсе лекций по теории государственного управления «Основы теории государственного управления». В качестве основания систематизации принципов ученые указали «объективные законы и функции социального и государственного управления, специфику государства как политически организованного общества» [2]. На этой почве авторы выделяют группы принципов:
1) общеметодологические принципы;
2) организационные системно-структурно функциональные принципы;
3) принципы разработки, принятия и исполнения решений;
4) принципы управления отдельными сферами общественной жизни [2].
Д. Зеркин и В. Игнатов в подсистеме общеметодологических принципов государственного управления рассматривают, например, принцип объективности, который, по мнению авторов, «означает необходимость адекватного отражения (достоверной информации) субъектом управления реального состояния общества и государства» [2], а придерживаться этого принципа — «значит исходить из реального положения вещей, а не из умозрительных предположений». К сожалению, применение этого принципа в практике государственного управления связано со значительными трудностями, ведь критерии адекватности, достоверности отображение достаточно размытыми, так же как и мнение о «реальном положении вещей» может не просто не совпадать у разных субъектов управленческой деятельности, но и быть диаметрально противоположным, а что касается соблюдения принципа объективности, то мы считаем, что субъект управления не может точно знать истинное положение вещей, поскольку отражение в познании всегда является приблизительным, а объект управления, находясь в движении, все время меняется, что субъект управления все время и руководствуется «умозрительными предположениями». Далее, выдвинутый исследователями «принцип экономии энтропии» [2], согласно которому субъект управления «выбирает тот вид и метод воздействия, который может привести к малейшим разрушений объекта, которым управляют и необратимым потерям энергии и ресурсов» [2], на наш взгляд, является несколько надуманным, поскольку, во-первых, вряд ли субъект управления заведомо будет действовать так, чтобы объект, которым он управляет, потерпел из-за его управленческой небрежности какое-либо разрушение, а во-вторых, представим чиновника, который скажет, что в своей деятельности он руководствуется «принципом экономии энтропии». Также к этой группе авторы отнесли «принцип наименьшего действия», суть которого заключается в «требовании выбирать из возможного арсенала управленческих воздействий те, в результате которых наблюдается минимальный уровень энтропии» [2]. На наш взгляд, объединять в один тематический блок такие принципы, как экономии энтропии и наименьшего действия с принципом объективности и приоритета государственной политики не совсем корректно, учитывая их разный иерархический статус с точки зрения общефилософских оснований научной теории и методологии. Это свидетельствует о несогласованности отдельных компонентов научного анализа вышеуказанных специалистов, отсутствии четкой и сбалансированной системы научных категорий и понятий, когда в одной методологической плоскости рассматриваются с прикладной точки зрения законы диалектики, общенаучные принципы и, одновременно, законы и принципы производного типа, которые проявляются и реализуются в конкретных областях теории и практики.
В. Бакуменко, В. Князевым, Ю. Сурминым в качестве основы для типологизации принципов предлагается их функциональное назначение: «Принцип выступает как начальная теоретическая посылка формирования знания, указывает правильную направленность познавательного процесса, в оценке он выступает основой оценочной деятельности, а в практике определяет направление и характер преобразования» [2]. На этой основе авторы объединяют принципы в несколько семей: познание, оценки, моделирования, проектирования государственного управления; построения, реформирования государства; организации, осуществления государственного управления. Такой подход действительно учитывает, по нашему мнению, во-первых, наличие поведенческой составляющей принципа, то есть его назначение выступать нормой, правилом поведения, а во-вторых, отражает существующую разницу между принципами, которые свойственны сфере познания и сфере практической деятельности. Считаем, что все выделении исследователями группы (семьи) принципов можно условно разделить на две большие группы:
1) принципы познавательной деятельности (которые имеют свои особенности, но в целом мало отличаются от принципов познания в любой другой отрасли);
2) принципы осуществления практической деятельности в государственном управлении (имеют существенное отличие от подобных групп принципов в других сферах деятельности).
Однако при этом необходимо учитывать, что иногда бывает очень трудно разграничить практическую и познавательную деятельность через их взаимосвязанность, обусловленность и взаимозависимость, так же и принципы деятельности познавательной и практического осуществления не рассматриваются как исключающие один другой «или — или», но во взаимосвязи и взаимодополнении.
Не стремясь усложнять систему принципов государственного управления, учитывая закрепление основных принципов государственного управления в Конституции РФ, мы предлагаем классифицировать принципы государственного управления следующим образом:
- Конституционные — основополагающие, фундаментарные принципы государственного управления, закрепленные законодателем в Конституции нашей страны (принципы законности и верховенства права, демократизма, участия политических партий и равноправного участия граждан в государственном управлении, федерализма и др.);
- Организационные и иные принципы государственного управления, к которым можно отнести принципы централизации и децентрализации государственного управления, распределения и нормативного установления функций и полномочий, принципы отраслевого и межотраслевого управления, территориально-отраслевой принцип, принцип линейности и функциональности, принцип коллегиальности и единоначалия.
Таким образом, можно сделать вывод, что в научной доктрине существует множество подходов к систематизации принципов государственного управления, что обусловлено, во-первых, неопределенностью самого понятия «принцип государственного управления», его содержательным соотношением с общенаучными и специфическими законами и их прикладном применении; а во-вторых, в значительной степени данная проблема обуславливается неопределённостью понимания термина «государственное управление», поскольку сам феномен государственного управления интерпретируется достаточно широко.
Существующие классификации принципов государственного управления имеют определенное логическое обоснование и могут рассматриваться в качестве базовых для дальнейших разработок. Однако, на наш взгляд, главным отличием принципа государственного управления является его назначение, основное качество — быть правилом, способом осуществления чего-либо, нормой, которая направляет поведение. Исходя из подобных соображений, можно отметить, что большинству принципов, которые указаны в существующих классификациях, по нашему мнению, не присуще указанное свойство.
Учитывая закрепление основных принципов государственного управления в Конституции РФ, мы предложили классифицировать принципы государственного управления на конституционные — основополагающие, фундаментарные принципы государственного управления, закрепленные законодателем в Конституции нашей страны (принципы законности и верховенства права, демократизма, участия политических партий и равноправного участия граждан в государственном управлении, федерализма и др.), а также организационные и иные принципы государственного управления, к которым можно отнести принципы централизации и децентрализации государственного управления, распределения и нормативного установления функций и полномочий, принципы отраслевого и межотраслевого управления, территориально-отраслевой принцип, принцип линейности и функциональности, принцип коллегиальности и единоначалия.
Литература:
- Атаманчук Г В. Теория государственного управления: учебник / Г. В. Атаманчук. 4-е изд., стер. М.: Изд-во «Омега-Л», 2014. 525 с.
- Грищук А. Принципы права: философско-правовое измерение. Вестник ЛНУ. Серия: Юридическая. 2015 Вып. 61. С. 16–23.
- Демократия и государственное управление: теория, методология, практика / В. Цветков. М.: Юридическая мысль, 2017. 336 с.
- Филиппов Ю. В. Основы развития местного хозяйства: учебное пособие / Ю. В. Филиппов, Т. Т. Авдеева. — 2-е изд., перераб. и доп. — Москва: Логос, 2020. 276 с.
- Чиркин, В. Е. Система государственного и муниципального управления: Учебник / В. Е. Чиркин. 5-e изд., пересмотр. Москва: Норма, 2018. 432 с.
- Шувалова Н. Н. Этика и этикет государственной и муниципальной службы: учебник и практикум для академ. / Н. Н. Шувалова. 2-е изд., пер. и доп.; Рос. акад. нар. хоз-ва и гос. службы при Президенте Рос. Федерации. Электрон. дан. М.: Юрайт, 2018. 374 c.
- Гончаров Н. А. Классификация принципов государственного управления // Студенческий: электрон. научн. журн. 2021. № 20(148). URL: https://sibac.info/journal/student/148/215489 (дата обращения: 07.07.2021).
