Административно-правовой статус должностного лица на примере руководителя департамента здравоохранения и социальной помощи населению комитета по социальной политике и культуре администрации г. Иркутска



В статье автор раскрывает отдельные элементы административно-правового статуса должностного лица органа местного самоуправления и должностного лица на примере руководителя департамента здравоохранения и социальной помощи населению комитета по социальной политике и культуре администрации г. Иркутска — это функции, права и обязанности, юридическая ответственность.

Ключевые слова: функции, права и обязанности, юридическая ответственность, муниципальный служащий, должностное лицо, руководитель департамента.

Начнем с того, что в Конституции Российской Федерации 1993 г. в редакции 2020 г. нет закрепления понятия «муниципальная служба», но присутствует принцип самостоятельности местного самоуправления — именно это и стало началом развития муниципальной службы. Затем она перенесла административные реформы, которые дали основы для положений, закрепленных в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Именно данный закон дал импульс для урегулирования административно-правового статуса муниципальных служащих, который определяется занимаемой ими должностью и их ролью в органах власти.

По мнению В. А. Козбаненко, «правовой статус муниципальных служащих — это определенная нормой права совокупность следующих правоустанавливающих элементов — прав, обязанностей, социально-правовых гарантий, правовых ограничений, ответственности, выражающая установленные и обеспеченные государством меры должного и возможного поведения лиц, являющихся гражданами Российской федерации, исполняющих должностные обязанности в области муниципально-служебных отношений» [10, с. 13–14].

К конкретной должности применяется законодательство, которое закрепляет административно-правовой статус должностного лица. В нашем случае, это руководитель департамента здравоохранения и социальной помощи населению комитета по социальной политике и культуре администрации г. Иркутска (далее — руководитель департамента), который руководствуется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления», Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации», Указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законодательством Иркутской области, Уставом г. Иркутска, муниципальными правовыми актами г. Иркутска, положением о комитете по социальной политике и культуре администрации г. Иркутска, положением департамента здравоохранения и социальной помощи населению комитета по социальной политике и культуре администрации г. Иркутска и должностной инструкцией.

В административно-правовой статус входят: права, обязанности, деятельность, ограничения, запреты, гарантии реализации прав, ответственность, также присутствуют элементы, которые характеризуют содержание деятельности должностного лица — это функции и задачи. Однако особое внимание будет уделено только функциям, правам и обязанностям (полномочиям), юридической ответственности.

Для начала разберем, что понимается под функцией. Функция — это цель, задача, компетенция, права, принцип и т. д. В «переводе с латинского языка «функция» обозначает «исполнение», «осуществление», а в толковом словаре «деятельность, обязанности, выполнение работы» [15, с. 80].

К сожалению, четкого закрепления функций должностного лица в нашем законодательстве нет, но мы проанализировали некоторые правовые акты, которые позволили нам выделить следующие основные функции должностных лиц: «предлагает», «разрабатывает», «согласовывает», «координирует», «отчитывается», «организует», «контролирует» и т. п.

Выделим следующую классификацию функций, выполняемых руководителем департамента:

1. Представитель власти, который представляет свое структурное подразделение во всех государственных и муниципальных органах и в других организациях без доверенности; имеет право на участие в совещаниях и подписание документов.
2. Контролирующая, которая предполагает участие и своевременный контроль ответа на обращения граждан, поступающих в департамент и администрацию г. Иркутска, согласно в установленные сроки Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; контроль качества, точности и своевременности выполнения его поручений и служебных обязанностей работников в порядке служебной деятельности; соблюдение законности в деятельности департамента, соблюдение правил и порядка работы с документами, сроков их исполнения.
3. Организационно-распорядительная, где руководитель занимается организацией приема населения по вопросам, входящим в компетенцию департамента; может применять к подчиненным меры юридической ответственности, наложение дисциплинарных взысканий в порядке служебной подчиненности; вносит предложения мэру г. Иркутска об установлении надбавок к должностным окладам работникам департамента, а также о применении к ним мер поощрения, дисциплинарной ответственности, заключение по вопросам, входящим в компетенцию департамента, муниципальных контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств; принимает решения и подписывает документы, порождающих соответствующие юридические последствия, а также меры по оптимизации сети подведомственных муниципальных учреждений г. Иркутска, муниципальных унитарных предприятий г. Иркутска и по проведению анализа их финансово-хозяйственной деятельности.
4. Гарант прав и свобод человека и гражданина, а также конституционного строя и территориальной целостности.
5. Мотивационная, по решению руководителя департамента, работникам могут выплачивается ежеквартальные премии, если у них отсутствует дисциплинарное взыскание.
6. Координационная, где он распределяет обязанности между начальниками отделов департамента; каждую неделю собирает отчеты о деятельности департамента; если возникли или возникают проблемы, то это обсуждается на совещаниях с начальниками отделов или с работниками, или на собраниях руководства;
7. Функция планирования, которая направлена на составление планов работы департамента и разработку муниципальной программы, а именно «Социальная поддержка населения города Иркутска»; предоставление планов работ в деятельности департамента и разработку проектов муниципальных правовых актов в сфере охраны здоровья и социальной помощи населению.

Функции являются направлениями в деятельности должностного лица, полномочия же устанавливают масштаб их осуществления, именно поэтому чуть ниже мы займемся их рассмотрением.

Ни один нормативный акт нашего государства не дает конкретного описания понятия «полномочие», но при этом оно используется, по этой причине нам следует рассмотреть его значение.

Так, например, В. В. Елистратова дала определение понятию «полномочие — это определенные властвующие возможности и обязанности полномочного субъекта в отношении сфер общественной жизни и государственного устройства, составляющих предмет ведения» [7, с. 213].

По мнению других авторов, полномочие — «это права и обязанности в сфере определенных отношений, носящих внешневластный характер» [13, с. 24], или же это «предоставленное законом или иным правовым актом право субъекта принимать решение, совершать действия по конкретным вопросам управления» [9, с. 30–31].

Между правами и обязанностями муниципального служащего есть взаимосвязь: если не обладать правами, то невозможно будет исполнять обязанности.

Должностные права и обязанности подразделяются на две группы:

1. Основные, которые закреплены в Трудовом кодексе Российской Федерации (далее — ТК РФ) и Федеральном законе от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее — Закон № 25-ФЗ).
2. Специальные, которые имеют связь с конкретными должностями и сферами деятельности органа местного самоуправления и прописаны в муниципальных нормативных актах и должностных инструкциях.

Именно поэтому нас интересуют, в первую очередь, специальные права и обязанности должностного лица, к которому относится руководитель департамента.

Под «правами муниципального служащего понимаются обусловленные Конституцией Российской Федерации, установленные федеральным и областным законодательством и иными нормативными актами муниципального образования и охраняемые государством возможности и свободы профессиональной деятельности для обеспечения исполнения полномочий органов власти» [1].

В Положении департамента здравоохранения и социальной помощи населению комитета по социальной политике и культуре администрации г. Иркутска, утвержденное решением Думы г. Иркутска от 27 мая 2011 г. № 005–20–230345/1 (далее — Положение) прописаны специальные права руководителя департамента [6]:

 осуществляет руководство деятельности и планирует работу департамента;

 распределяет обязанности между начальниками отделов департамента;

 обеспечивает выполнение функций, возложенных на департамент;

 издает в пределах своей компетенции приказы, подлежащие обязательному исполнению работниками департамента;

 представляет интересы департамента во всех государственных и муниципальных органах и в других организациях без доверенности;

 вносит предложения мэру г. Иркутска об установлении надбавок к должностным окладам работникам департамента, а также о применении к ним мер поощрения, дисциплинарной ответственности, заключение по вопросам, входящим в компетенцию департамента, муниципальных контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств;

 осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством, муниципальными правовыми актами г. Иркутска, поручениями мэра г. Иркутска.

Под «обязанностями муниципального служащего понимаются обусловленные Конституцией Российской Федерации, установленные федеральным и областным законодательством и иными нормативными актами муниципального образования тех обязательных систематических функций (действий), которые входят в профессиональную деятельность для обеспечения исполнения полномочий органов власти» [1].

В Положении прописаны специальные обязанности руководителя департамента [6]:

 информировать комиссию по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов администрации г. Иркутск о ставших известными фактах несоблюдения муниципальным служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов либо неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции;

 обеспечивать соблюдения правил и порядка работы с документами, сроков их исполнения;

 обеспечивать представление планов работ и отчетов о деятельности департамента в установленном порядке;

 обеспечивать своевременное представление работниками департамента информации по запросам руководителей структурных подразделений администрации г. Иркутска;

 обеспечивать соблюдение законности в деятельности департамента;

 осуществлять контроль за исполнением должностных обязанностей работниками департамента;

 участвовать в рассмотрении обращений граждан, поступающих в департамент и администрацию г. Иркутска, вести прием граждан в порядке, установленном муниципальными правовыми актами г. Иркутска;

 обеспечивать выполнение функций департамента в соответствии с Положением.

В должностной инструкции руководителя департамента также прописаны специальные права:

 вносить предложения на рассмотрение заместителя мэра — председателя комитета по социальной политике и культуре администрации г. Иркутска по вопросам, относящимся к компетенции департамента;

 запрашивать и получать от структурных подразделений администрации г. Иркутска, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти Иркутской области, организаций и граждан документы и информацию, необходимую для решения вопросов, входящих в компетенцию департамента;

 привлекать в необходимых случаях и в установленном порядке специалистов структурных подразделений администрации г. Иркутска, а также специалистов (экспертов) иных органов и организаций для решения вопросов, входящих в компетенцию департамента;

 создавать рабочие группы, комиссии и иные совещательные органы;

 принимать участие в работе рабочих групп, комиссий и иных совещательных органов, созданных структурными подразделениями администрации г. Иркутска, органами местного самоуправления г. Иркутска, органами государственной власти Иркутской области, по вопросам, входящим в компетенцию департамента;

 осуществлять иные права, предусмотренные законодательством и муниципальными правовыми актами г. Иркутска.

Центральным элементом в структуре правового статуса муниципального служащего выступают его права и обязанности, которые определяют необходимый объем правомочия для исполнения своей служебной деятельности.

Следующим обязательным элементом правовой системы является юридическая ответственность, т. к. она является гарантом осуществления прав и обязанностей субъектов правовых отношений.

Под юридической ответственностью понимается «особый вид государственного принуждения, состоящий в претерпевании субъектом права невыгодных последствий, предусмотренных санкцией нарушенной нормы, и осуществляемый в форме охранительного правоотношения» [12, с. 596].

Муниципальные служащие могут быть привлечены к разным видам юридической ответственности: административной, гражданско-правовой, уголовной и дисциплинарной.

Рассмотрим первый ее вид. Административная ответственность муниципальных служащих «наступает в связи с совершением незаконных действий (бездействий), относящихся к сфере регулирования административного права, за которые данное лицо и (или) лица подвергаются мерам административного принуждения» [14, с. 39].

Согласно ст. 2.4 КоАП РФ, должностные лица подлежат административной ответственности в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими своих служебных обязанностей [3].

К муниципальным служащим, а также к должностным лицам в этой сфере чаще всего применяются три административных наказания закрепленные в ст. 3.2. КоАП РФ: предупреждение; административный штраф; дисквалификация [3].

Если муниципальным служащим уже было совершено административное правонарушение и назначено административное наказание в виде административного штрафа, то к нему применяется дисквалификация.

Согласно ч. 2. ст. 32.11. КоАП РФ, работодатель, получив постановление суда о назначении дисквалификации, обязан незамедлительно расторгнуть трудовой договор с муниципальным служащим [3].

Дисквалифицированные лица подлежат внесению в реестр, благодаря которому работодатель выявляет наличие у кандидата, претендующего на должность муниципального служащего в органе местного самоуправления, административного наказания в виде дисквалификации.

Согласно ч. 3 ст. 4.5. КоАП РФ лицо может быть привлечено к административной ответственности в течение года со дня совершения или обнаружения административного правонарушения [3].

За данное нарушение, совершенное муниципальным служащим, может быть возбуждено дело прокурором, который выносит мотивированное постановление.

Итак, административная ответственность, установленная КоАП РФ, является результативным средством для предотвращения злоупотреблений и противоправного поведения со стороны муниципального служащего.

Рассмотрим второй вид юридической ответственности — это «гражданско-правовая, которая предполагает наступление для муниципального служащего неблагоприятных последствий за нарушение норм гражданского права в виде наложения на него санкций имущественного характера, инициированных государством» [8, с. 10].

В Гражданском кодексе Российской Федерации (далее — ГК РФ) устанавливается ответственность за незаконные действия или бездействия органов местного самоуправления и их должностных лиц, вред от которых возмещается за счет казны муниципального образования (ст. 1069 ГК РФ) [2].

Для возмещения вреда потерпевшему должностным лицом, который принял нормативный или ненормативный правовой акт, противоречащий закону, необходимо, чтобы его признали недействительным. В настоящее время Кодекс административного судопроизводства закрепляет порядок обжалования и опротестования нормативных актов в судебных органах. Согласно ст. 13 ГК РФ ненормативный акт признается недействительным только решением суда, а нормативный акт, который устанавливает правовые нормы, только в случаях, предусмотренных законом [2]. Чаще всего нормативный акт признается недействительным по требованию прокурора в двух порядках: судебном или административном.

Акты, которые противоречат Конституции Российской Федерации, соответственно, не подлежат применению и не признаются Конституционным судом.

Гражданско-правовая ответственность может применяться одновременно с мерами дисциплинарных взысканий, поэтому муниципальных служащих не освобождают от обязанности возместить причиненный имущественный вред при привлечении к данной ответственности.

Также из гражданско-правовой ответственности сформировался отдельный вид — материальная ответственность, которая является обязательством возмещения нанесенного ущерба виновным должностным лицом пострадавшему. Этот вид представляет собой ответственность за причиненный имущественный вред субъектами.

В ТК РФ есть статьи с 234 по 237, в которых прописаны основания для определения материальной и гражданско-правовой ответственности работодателя.

Таким образом, работодатель, причинивший ущерб имуществу работника, возмещает его в полном объеме в зависимости от рыночных цен, действующих на территории на момент возмещения ущерба.

Материальная ответственность в полном объеме оплаты ущерба может возлагаться на работника лишь в тех случаях, которые предусмотрены в ст. 243 ТК РФ.

Итак, гражданско-правовая ответственность направлена на обязательность возмещения ущерба муниципальным служащим, причинившим его органу власти, организации или гражданину. Также данный вид ответственности носит конъектурный характер, т. е. его задача стоит в восстановлении прав и свобод государства, трудового коллектива или личности.

Рассмотрим третий вид юридической ответственности — уголовная. В главе 30 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее — УК РФ) прописана норма, где должностное лицо может быть привлечено к уголовной ответственности за совершенное им деяние, содержащее все признаки состава преступления и указанное в ст. 285, 286, 290, 291, 292 [5] и т. д.

Данные преступления влекут наказание для должностного лица в виде штрафа, лишения права занимать определенные должности или осуществлять определенную деятельность, назначения принудительных работ, ареста, лишения свободы до четырех лет.

Рассмотрим последний вид юридической ответственности муниципальных служащих — это «дисциплинарная ответственность, где основным ее содержанием выступают меры, применяемые специально уполномоченными органами, должностными лицами от имени государства в связи с совершением дисциплинарного проступка в процессе осуществления служебной деятельности» [11, с. 1363–1364].

Дисциплинарная ответственность имеет важное значение для нашего государства и общества, т. к. с помощью нее могут быть решены проблемы, которые мешают обеспечению функционирования системы муниципального управления, а также проблемы, связанные с созданием методов правового регулирования предупреждения и пресечением коррупционных действий в системе муниципальной службы.

Первоочередными преимуществами дисциплинарной ответственности выступают простота и оперативность ее применения, показательность для других служащих, гибкость используемых мер воздействия на нарушителя и др.

Основанием для привлечения муниципального служащего к дисциплинарной ответственности является совершенный им дисциплинарный проступок, прописанный в ст. 27 Закона № 25-ФЗ.

Также в ч. 1 ст. 192 ТК РФ рассмотрено такое же положение — за совершение дисциплинарного проступка, т. е. неисполнение или ненадлежащие исполнение по вине работника возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить дисциплинарные взыскания [4].

Также в ст. 27.1 Закона № 25-ФЗ есть второе основание для применения дисциплинарной ответственности к муниципальному служащему — несоблюдение ограничений и запретов, установленных в целях противодействия коррупции [1].

Муниципального служащего можно уволить по основаниям, предусмотренным п. 5, 6, 7.1., 9, или 10 ч. 1 ст. 81 ТК РФ и ст. 14.1, ст. 15 Закона № 25-ФЗ.

К сожалению, в законодательстве нет указаний, какое взыскание соответствует совершенному дисциплинарному проступку. Поэтому данным вопросом занимается представитель нанимателя, который обязан учесть тяжесть совершенного проступка, а также обстоятельства, при которых произошло данное деяние, предшествующие поведение муниципального служащего и др.

Таким образом, большинство мер являются дисциплинарными, т. к. только они способны стать мотивацией для несовершения таких проступков со стороны муниципальных служащих. Кроме того, муниципальный служащий несет дисциплинарную ответственность только перед своим руководителем, т. к. были нарушены нормы трудового законодательства, служебной дисциплины и внутренний распорядок органа власти.

Юридическая ответственность муниципальных служащих напрямую связана с их правовым статусом, т. к. она основывается на тех правах, обязанностях, ограничениях и запретах, которые определяют его служебное поведение.

Следовательно, юридическая ответственность обладает долженственным характером, и если муниципальный служащий нарушит установленные требования, то к нему будут применяться меры принуждения, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Подытоживая все выше сказанное, отметим, что административно-правовой статус должностного лица представляет собой комплекс структурных элементов, которые образуют особый правовой институт служебного права, в котором определяются условия и порядок осуществления служебной деятельности по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц. Также он регулируется на трех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном.

Литература:

1. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2007. — № 10. — Ст. 1152.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ: (ред. от 9 марта 2021 г.) // Российская газета. 1994. 8 декабря.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1Ч. 1 ст. 1
4. Трудовой кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ: (ред. от 2 августа 2019 г.) // СЗ РФ. — 2002. — № 1. — Ч. 3. — Ст. 234–237.
5. Уголовный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
6. Решение Думы города Иркутска от 27 мая 2011 г. № 005–20–230345/1 «О департаменте здравоохранения и социальной помощи населению комитета по социальной политике и культуре администрации г. Иркутска» // СПС «КонсультантПлюс».
7. Елистратова, В. В. О разграничении понятий «компетенция», «предметы ведения» и «полномочия» / В. В. Елистратова // Правовая политика и правовая жизнь. — 2010. — № 2. — С. 213.
8. Идрисов, Х. В. Об отдельных видах юридической ответственности: сущность, подходы к определению, специфика реализации в сфере государственной гражданской службы / Х. В. Идрисов // Российская юстиция. — 2020. — № 6. — С. 8–10.
9. Карапетян, Л. М. Федеративное устройство Российского государства / Л. М. Карапетян. — Москва: НОРМА, 2001. — 334 c.
10. Козбаненко, В. А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное / В. А. Козбаненко // Государство и право. — 2003. — № 1. — С. 13–24.
11. Очаковский, В. А. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих в Российской Федерации / В. А. Очаковский, Я. А. Крутова, Н. А. Жукова // cuberleninka.ru: [сайт]. — URL: https://cyberleninka.ru/article/n/distsiplinarnaya-otvetstvennost-gosudarstvennyh-grazhdanskih-sluzhaschih-v-rossiyskoy-federatsii/viewer (дата обращения: 23.04.2021).
12. Радько, Т. Н. Теория государства и права: учебник / Т. Н. Радько. — 2-е изд. — Москва: Проспект, 2011. — 752 c.
13. Тарасьян, Н. А. Компетенция местного самоуправления в финансово-экономической сфере: специальность 12.00.02 «конституционное право; муниципальное право»: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Тарасьян Н. А.; Ставропольский государственный университет. — Ставрополь, 2004. — 253 c.
14. Трубникова, К. Д. Административная ответственность / К. Д. Трубникова, А. А. Мокрова. — Текст: электронный // cuberleninka.ru: [сайт]. — URL: https://cyberleninka.ru/article/n/administrativnaya-otvetstvennost-obschaya-harakteristika (дата обращения: 25.04.2021).
15. Черногоров, Д. А. Административно-правовой статус должностного лица в Российской Федерации: специальность 12.00.14 «административное право; административный процесс»: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Черногоров Д. А.; АНО ВПО «Московский гуманитарный университет». — Москва, 2014. — 187 c.