В целях установления закономерностей развития той или иной нормы или комплекса норм законодательства в правовой науке существует историко-правовой метод познания, который в результате предполагает не только исторический экскурс. Как выразился по данному вопросу социолог Кагарлицкий Б. Ю. — «Понять прошлое означает быть способным преодолеть его. В конечном счете, речь идет о том, чтобы уметь изменить настоящее» [2].
Изучение материалов по истории права показывает, что история развития государственного финансового контроля берёт своё начало в XI веке, с упоминанием в первом своде законов (Русская Правда) права князей (высших должностных лиц) на денежный контроль, из этих начал, однако, возможно установить лишь общую цель данного контроля — обеспечение справедливого финансового баланса между общинами и государством в целом. В дальнейшем, с приходом к власти Ивана III и формированием системы государственных органов — «Приказов», среди них появляется специальный для финансового контроля счетный приказ, но относительно четкая его правовая фиксация (по организации деятельности и функциям) закрепляется указом Алексея Романова от 10.03.1656, которым учреждается государственный орган — Счетный приказ (также встречается в литературе под названием Приказ Счета Большой казны), функции которого сводились к учету доходов и расходов государства с ведением соответствующих документов, контролю расходов и доходов на местах. При Счетном приказе, «обособленным подразделением» существовал так называемый Столовый приказ, к компетенции которого относился учет расходов на царский стол.
Существенное реформирование государственного устройства проводимое Петром I, сопровождавшееся упразднением приказов и учреждением нового вида государственных органов — коллегий, затронуло также и сферу государственного финансового контроля, Счетный приказ был преобразован в Ревизион-Коллегию, функции которой были аналогичными функциям Счетного приказа, однако данный орган был наделен большей самостоятельностью (прямым подчинением Императору), поскольку прежний опыт финансового контроля с разделением функций (непосредственный учет велся приказом, канцелярией, а высшая ревизия полезности осуществлялась Сенатом — высшим органом законодательной и исполнительной власти на тот период), показал свою низкую эффективность. Но и на данном этапе о полной независимости ревизионного органа нельзя сделать однозначный вывод. Необходимо отметить, что на данном историческом этапе наряду с функционированием Ревизион-Коллегии была учреждена и функционировала Камер-Коллегия, к компетенции которой, кроме прочего, относился контроль за сборами (прообраз налоговой службы).
Важно отметить, что одновременно с учреждением и реформированием названных органов финансового контроля государство определило отношения в данной сфере и как объект уголовно-правовой охраны, — нарушения в области финансов («денежные преступления») стали считаться уголовно наказуемыми деяниями, с достаточно серьезными санкциями (наряду с насильственными преступлениями). При этом, судя по изменениям в области контроля и наказания за такие преступления с течением времени данная область не только не переставала быть актуальной, но занимала всё большее внимание высшей власти [1].
В дальнейшем, вплоть до XIX века, система органов государственного финансового контроля претерпевала некоторые изменения, которые существенных изменений в их деятельности не привнесли. Самым значительным из таких изменений возможно назвать введение в подчинении «центральной» Ревизион-Коллегии подчиненных подразделений на местах.
Государственными реформаторами XIX века [3] в качестве основного недостатка в системе функционирования органов государственного финансового контроля низкий уровень их независимости, в связи с чем, по инициативе М. М. Сперанского было принято решение о наделении беспрецедентно широкими полномочиями контрольно-счетных органов (в тот период — Ревизия государственных счетов), что повлияло на степень независимости и по оценкам исследователей повысило эффективность деятельности таких органов [4]. Важно отметить, что в указанный период в деятельность органов государственного финансового контроля впервые внедряется принцип гласности — с 1862 года роспись государственных доходов и расходов стала ежегодно публиковаться. Помимо постоянного стремления к усовершенствованию государственного финансового контроля установлением большей степени независимости соответствующих органов (внедрением принципа несменяемости контролеров, усилением социальной защиты должностных лиц), для достижения данной цели в начале XX на разрешение стали ставиться концептуальные задачи. В частности, Дума заявила о необходимости приближения контроля за контрольно-счетными органами, заявляя о необходимости оценивать не столько правильность расчетов (цифр), сколько целесообразность расходов, их контроль при осуществлении хозяйственной деятельности. С приходом советской власти и полным преобразованием государственного устройства подверглась изменениям и система финансового контроля в стране. Среди многочисленных преобразований, наиболее существенным и принципиальным автор считает распределение контроля в данной сфере, которым, в первую очередь, была наделена партия, но на ряду с ней был внедрен народный контроль, что негативно влияло на его качество. Одним из основных недостатков системы советского государственного контроля ученые считают его ориентирование лишь на выявление нарушений, тогда как достижению эффективности расходования государственных средств внимания практически не уделялось, что логично, поскольку время показало и не эффективность плановой модели государственной экономики, которая также не могла обеспечить эффективности и достижения поставленных задач [5]. Следующий этап в развитии российского государства и права, который ознаменовался распадом Советского союза, принёс кардинальные изменения в государственной экономики, сфере собственности, финансового рынка, налогов и проч. Некоторые принципы и вопросы государственного финансового контроля оговорены во вновь принятой Конституции России от 12.12.1993, однако по оценкам исследователей они были недостаточно детальными.
Анализируя мнения учёных, занимающихся исследованиями в области финансового права, а также нормативно-правовые акты, образующие правовую базу регулирования финансовых отношений в Российской Федерации, а также научные исследования в данной области прежде всего необходимо отметить, что сегодня проблемы реализации финансовой политики, условно, но достаточно четко разделены в зависимости от направления (налоги, бюджет, инвестиции, ценовая политика и проч.), при этом степень глубины и проработанности проблемы также зависит от соответствующего направления.
Вывод об основных проблемах реализации финансовой политики России на современном этапе делаем исходя из исследований, приведенных, например, А. В. Захаряном в статье «Финансовая политика в России на современном этапе» (журнал «Экономика и предпринимательство», 2018 № 11 (100)), В. Г. Когденко в учебном пособии «Краткосрочная и долгосрочная финансовая политика», Е. А. Фоминой в статье «Влияние финансовой глобализации на денежно-кредитную политику России» (журнал «Евразийский ученый журнал», 2018 № 9 (124)), а также некоторых других и, частично, подборки диссертаций (о которых речь пойдет в задании № 2).
Так, к основным проблемам в указанной сфере, на сегодняшний день относятся недостатки в системе налогообложения, рассогласованность в регулировании и реализации бюджетов различного уровня страны, неэффективное распоряжение государственным имуществом, нестабильность курса рубля по отношению к другим валютам, также учеными отмечается отсутствие целостности в кредитно-денежной политике страны.
Что касается налоговой системы в стране, то проблемой в данном случае, конечно, является не достаточный уровень эффективности сбора налогов, а также неравномерность данного процесса, — тогда как крупнейшие налогоплательщики имеют возможность посредством использования несовершенства законодательства (отдельных пробелов или недоработок) уклоняться то налогообложения, более мелкие субъекты бизнеса практически «задушены» налогами, и затруднены в извлечении достойной прибыли. При этом всем, бюджет нуждается в дополнительных поступлениях, которые можно восполнить, в том числе, путём сбора налогов, которые повышаются и для субъектов уклоняющихся, и для добросовестных. Но для справедливости необходимо отметить, что в последнее время Российская политика в сфере налогообложения стала перенимать зарубежные тенденции в части деофшоризации отечественных капиталов, в части ужесточения контроля в данной области, обязания декларировать такие доходы (так, Федеральным законом от 04.11.2014 № 325-ФЗ Россией ратифицирована Конвенция о взаимной административной помощи по налоговым делам от 25 января 1988 года, измененную Протоколом от 27 мая 2010 года, подписанную от имени Российской Федерации в городе Канны 3 ноября 2011 года).
Относительно ситуации, складывающейся в области федеральной и региональной бюджетной политики, наибольшее значение имеет отсутствие сбалансированности. Согласно обзору федерального информационного агентства «РБК» (https://www.rbc.ru/economics/12/02/2020/5e4281299a79471b4769c391), 2019 год каждый третий регион России окончил со значительным дефицитом бюджета и данный показатель по сравнению с 2018 годом возрос более, чем на 50 %. Вновь назначенный премьер-министр М. Мишустин уже ведет работу по направлению сбалансированности бюджетов, отдаёт распоряжения о направлении дополнительной материальной поддержки. Также в последние годы активно обсуждаются вопросы о консолидации бюджетов нескольких регионов для усиления их «жизнеспоспособности» вне поддержки за счёт федерального бюджета. На примере наших регионов, такая политика могла бы выразиться в объединении субъектов — Тюменской области, как более сильного в финансовом плане региона и Курганской области, как более дефицитного.
В целом правительством и ведомствами, осуществляющими деятельность в сфере финансов, постоянно ведется деятельность по усовершенствованию правового и внутриведомственного регулирования, противодействию злоупотреблениям и преодолению возникающих в реализации финансовой политики проблем. Считаем необходимым отметить, что любая деятельность государственных масштабов должна осуществляться комплексно, например, не только путём усовершенствования отраслевого законодательства, но и активному противодействию коррупции в структурах, относящихся к финансовой деятельности.
Литература:
- История Отечества с древнейших времен до наших дней: Энциклопедический словарь / сост. Б. Ю. Иванов, В. М. Карев и др. — М.: Большая Российская Энциклопедия, 2010 год.;
- Кагарлицкий Б. Ю. Периферийная империя: циклы русской истории. М.: Алгоритм. Эксмо. 2009. С. 7
- Кассихина В. Е., М. М. Сперанский, его роль в развитии и становлении российского государства и права // Научно-практический журнал «Государство и право в XXI веке». 2017. № 2/2017. С. 4–12.
- Лушникова М. В., Лушников А. М. Наука финансового права на службе государству: российские государственные деятели и развитие науки финансового права (историко-правовой очерк). Ярославль, 2010. С. 69–71.
- Тарасов А. М., Государственный контроль в советский период: его сущность и этапы развития // Записки горного института. 2003. № 154. С. 281–287.
