Постановка проблемы . Экологическое право — сравнительно молодая отрасль права, которая в настоящее время активно развивается. В современных представлениях экологическое право — это комплексная отрасль права, которая включает самостоятельные нормы и институты правоотношений в сфере рационального природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, а также правовые нормы и институты других отраслей права.
Именно эта особенность экологического права — его комплексность — обусловливает чрезвычайное разнообразие нормативно-правовых актов, являющихся источниками исследуемой области, включающих кроме собственно «экологических» законов и нормативные акты других, смежных отраслей права (например, земельного).
С учетом указанного, в научной литературе неоднократно поднимался вопрос о необходимости создания Экологического кодекса в России, что позволило бы систематизировать хотя бы часть из всего многообразия актов экологического законодательства.
Выделение нерешенных ранее частей общей проблемы. На основе анализа научных источников мы установили, что российскими учеными не в достаточной степени исследован зарубежный опыт кодификации экологического законодательства, а также не сформировано единого подхода к необходимости создания Экологического кодекса РФ.
Главной целью статьи является исследование современных и дальнейших перспектив кодификации экологического законодательства России.
Изложение основного материала . Под источниками экологического права следует понимать нормативно-правовые акты, содержащие эколого-правовые нормы, предназначенные для регулирования экологических правоотношений.
Источниками экологического права как такового, могут быть как кодифицированные акты, так и отдельные законы.
В целом, за период становления федерализма в нашей стране все экологическое законодательство было обновлено. Был принят ряд новых законов и подзаконных правовых актов по проблемам экологии, наметилась тенденция к реализации международно-правовых документов по экологическим вопросам в качестве части национального законодательства.
Однако, при этом следует отметить, что нельзя до бесконечности дифференцировать экологическое законодательство, поскольку это ведет к дублированию некоторых правовых норм, существованию разногласий отдельных положений в различных нормативных актах, а это в свою очередь, вредит деятельности правоприменительных органов [10].
Исходя из этого, можно сказать, что существующие сейчас законы содержат все же серьезные недостатки:
— они содержат слишком много декларативных положений;
— слабое регулирование процедур (экологического нормирования, лицензирования, организации и проведения экологической экспертизы и т. д.);
— отсутствие эффективных механизмов реализации нормативных требований (ярким примером коллизионных норм является противоречие Земельного и Водного кодексов РФ, поскольку, тогда как Земельный кодекс допускает частную собственность на объекты водного фонда, водным кодексом это не предусмотрено) [4, с. 86].
В связи с этим, все чаще возникает вопрос о необходимости кодификации экологического законодательства, то есть создания и принятия единого Экологического кодекса РФ как нормативной основы экологического права в стране.
Экологические кодексы существуют как в некоторых развитых европейских странах — таких как Франция, Швеция, Италия, так и в ряде стран — бывших членов СССР — Казахстане, Таджикистане.
Более того, существует даже Модельный экологический кодекс для государств-членов бывшего СНГ [1].
Так же, как и сейчас в России, во многих европейских государствах экологическое законодательство сначала происходило из разных частей секторального охранного законодательства (водного, земельного и др.). Это приводило к разногласиям и разночтениям, поскольку природоохранные положения законодательства могли быть совершенно разными.
Со временем экологическое законодательство стало таким громоздким и сложным, что гражданам было трудно понять смысл своих экологических прав и обязанностей. Эти факторы вызвали необходимость гармонизации экологического законодательства во многих странах Европы, что было реализовано путем принятия более (или менее) комплексных правовых актов по охране окружающей среды.
Например, Экологический кодекс Швеции был принят в 1998 г. и вступил в силу 1 января 1999 г. Он заменил 15 правовых актов, основные положения которых были объединены в кодексе [6, с. 218].
В частности, новый кодекс вобрал в себя нормы и положения Закона о естественных консервации, Закона об охране окружающей среды, Закона о сельскохозяйственных землях, Закона об утилизации отходов, Закона об охране здоровья, Закона о воде, Закона о пестицидах, Закона о химических продуктах, Закона о природных ресурсах, Закона о биологических пестицидах, Закона о генетически модифицированных организмах, Закона о фауне и флоре, других актов [15]. Но при этом, много положений, содержащихся в предыдущих законах, было сокращено.
На сегодняшний день Экологический кодекс остается основным законодательным актом Швеции в этой сфере. Решение о принятии Экологического кодекса было обусловлено тем, что прежнее законодательство было признано неэффективным в решении экологических проблем, возникших при обеспечении устойчивого развития. При разработке Экологического Кодекса Швеции были поставлены такие задачи, как модернизация и обновление экологического законодательства, его систематизация, учет судебной практики и усиление роли центрального (не местного) законодательства [6, с. 218].
Экологический кодекс Франции был принят в 2000 г. В него вошло 39 законов, которые были приняты до 2000 г. Статья L.110–1 этого Кодекса определяет, что природные территории, ресурсы и места распространения (ареалы), а также ландшафты, качество воздуха, виды животных и растений, биологическое разнообразие и баланс, которому они способствуют, является частью общего достояния нации.
Защита увеличения, восстановления, реабилитация и управления всем вышеупомянутым должны осуществляться в общих интересах и способствовать цели достижения устойчивого развития [6, с. 218].
В отличие от Кодекса Швеции, Экологический кодекс Франции построен по пандектной системе, поскольку его нормы объединены в Общую и Особенную части. Общая часть включает положения об основных принципах, на которых базируется экологическое законодательство, о государственных органах, о целях Экологического кодекса. Особая часть содержит нормы, касающиеся охраны вод, лесов, воздуха, регламентирует деятельность по обращению с отходами и опасными веществами.
На данный момент Кодекс представляет собой систематизированный свод норм, относящихся к экологической сфере.
Как было отмечено в докладе премьер-министра Франции от 9 сентября 2018 г., благодаря принятию Экологического кодекса был достигнут значительный прогресс в кодификации экологического законодательства Франции, а это, в свою очередь, позволило значительно упростить применение норм, регулирующих охрану окружающей среды [5, с. 44].
Массив законодательных положений в Кодексе очень значителен, он содержит наиболее важные и принципиальные нормы и не носит исчерпывающего характера. Его текст изобилует множеством прямых отсылок к другим кодексам, законам и декретам.
На сегодняшний день французский опыт кодификации норм правового регулирования охраны окружающей среды является одним из самых успешных. Немногие страны могут похвастаться таким богатым и передовым законодательством в области правового регулирования охраны окружающей среды, особенно учитывая то, что в последние несколько лет она занимает приоритетное место во внутренней и внешней политике Франции. При этом следует заметить, что даже опыт Франции не может быть абсолютным шаблоном [5, с. 45].
Вполне очевидно, что каждое государство, разрабатывая свой экологический кодекс, создает свое нормативное наполнение этого кодифицированного акта, что позволяет сделать вывод об отсутствии единого мнения между учеными по содержанию и структуре кодекса, объему кодификации и других параметров.
По нашему мнению, целесообразно выделить два пути создания Экологического кодекса РФ:
1) Кодификация только некодифицированных законов;
2) Кодификация кодифицированных (Земельный, Лесной, Водный кодексы и т. д.) и некодифицированных законов.
Выводы и предложения . Сегодня нормативное обеспечение экологического права как отрасли представляет собой разветвленную систему законодательных и нормативно-правовых актов разного регулирующего уровня, юридической силы и сфер применения.
Уменьшение большого разнообразия актов, регулирующих экологические отношения, модернизация экологических норм и заполнение пробелов в законодательном регулировании охраны окружающей среды, приведение национального экологического законодательства в соответствие с европейскими и международными стандартами обуславливает необходимость кодификации экологического законодательства.
В России происходят активные дискуссии о содержании и структуре такого кодификационного акта, объема кодификации, существуют некоторые теоретические наработки и конкретные предложения проектов Экологического кодекса.
Необходимо продолжать работу в этом направлении, поскольку принятие единого и комплексного Экологического Кодекса позволит улучшить правоприменительную деятельность, поскольку в настоящее время, правоприменительные органы испытывают серьезные трудности в нахождении необходимой нормы права при возникновении споров. Лаконичное, последовательное и компактное изложение правовых норм в созданном кодексе, прежде всего, значительно облегчит поиск нужной нормы права и позволит выяснить ее содержание.
Учитывая это, Экологический Кодекс РФ будет иметь серьезные преимущества перед секторальным экологическим законодательством по ряду причин:
— во-первых, впитает в себя весь действующий нормативно-правовой массив экологического законодательства, систематизирует его, ликвидирует логическое противоречие некоторых нормативно-правовых актов;
— во-вторых, кодекс станет более доступным для граждан, организаций, органов управления в сфере экологии, будет способствовать правовому воспитанию социальных субъектов;
— в-третьих, в едином кодексе легче найти пробелы в праве и исправить их.
Целесообразность кодификации экологического законодательства подтверждает и международный опыт, поскольку в ряде европейских стран такие кодифицированные акты успешно функционируют, выполняют свои задачи в сфере защиты экологии, а Экологический кодекс Франции вообще считают общепризнанным образцом надлежащего регулирования экологической сферы.
Однако, по нашему мнению, каким бы совершенным ни был Экологический кодекс РФ, он не сможет охватить абсолютно всю сферу общественных отношений, которые являются предметом регулирования экологического права, и включить в себя положения всех существующих в этой сфере нормативных актов, поскольку даже вышеупомянутый французский Экологический кодекс содержит много бланкетных норм.
Поэтому, безусловно, поддерживая предложения по систематизации экологического законодательства, мы считаем, что уместнее будет объединить некодифицируемые акты в единый Кодекс. При этом необходимо провести капитальное упорядочение и совершенствование уже существующих кодифицированных актов, подведя их под требования современности.
Литература:
- Модельный экологический кодекс для государств-участников Содружества Независимых Государств от 16.11.2006. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://zakon0.gov.ru/laws/show/997_g03.
- Гвоздикова П. А. Систематизация как перспективное направление развития источников экологического права России // Вестник РГУ. — 2019. — № 2. — С. 17–26.
- Германова А. П. Кодификация экологического законодательства в контексте конституционной реформы // Экологическое право России: система и пределы правового регулирования: материалы всероссийск. научно-практ. круглого стола, 25 сент. 2020, г Санкт-Петербург. — Спб: Питер, 2020. — С. 49–53.
- Григорьева Т. В. Проблемы систематизации экологического законодательства // Актуальные вопросы кодификации экологического законодательства России: Сб. тезисов науч. докл. / Вестник СпбГУ. — Спб., 2017. — С. 85–87.
- Калиниченко В. Т. Экологический кодекс Франции // Экологическое право. — 2019. — № 6. — С. 44–46.
- Кирилов О. Б. Адаптация экологического законодательства России к праву окружающей среды Европейского Союза // Журнал Симферопольского университета права. — 2020. — № 3. — С. 215–219.
- Кобрин А. Е. Проблемы кодификации экологического законодательства и Экологический кодекс РФ // Молодой ученый. — 2018. — № 32(134) — С. 16.
- Костицкий В. В. Методологические проблемы кодификации экологического законодательства // Философские, методологические и психологические проблемы права: материалы II Всероссийской научно-теоретической конференции (Москва, 31 января 2019) / Ред. кол. Е. М. Моисеев, А. Н. Джуджа, В. В. Костицкий; Всероссийская ассоциация философии права и социальной философии. Ассоциация психологов России. — М.: Московский государственный университет внутренних дел, 2019. — С. 78–81.
- Пояснительная записка к проекту Экологического кодекса РФ [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://w1.c1.rada.gov/pls/zweb2/webproc34?id=&pf3511=17281&pf35401=47815
- Проблемы кодификации экологического законодательства [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://vchys.net/7170-referat-z-pravoznavstva-na-temu-problemi-kodifkacyi-ekologchnogo-zakonodavstva.html.
- Систематизация экологического, земельного и аграрного законодательства России: научный взгляд // Еженедельная информационно-правовая газета «Правовая неделя» [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://legalweekly.com/index.php?id=16061&show=news&&newsid=122649.
- Рыженков А. Я. Правовой опыт охраны окружающей среды в зарубежных странах: вопросы взаимовлияния // Вестник Волгоградского института бизнеса. Бизнес. Образование. Право. — 2020. — № 4 (21). — С. 237–241.
- Шемшученко Ю. С. Проблемы кодификации национального и международного экологического права // Юридический журнал «Право». — № 2. — 2018. — С. 4–10.
- CODICE DELL'AMBIENTE, Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152 [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://www.ambientediritto.it/home/legislazione/decreto-legislativo-3-aprile-2006-n-152-sommario.
- Lars-Christer Lundin. THE SWEDISH ENVIRONMENTAL CODE [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.balticuniv.uu.se/index.php/component/docman/doc_download/317-river-basin-management-13-the-swedish-environmental-code.
- The Swedish Environmental Code [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.government.se/legaldocuments/2000/08/ds-200061/.
