В современной отечественной юридической науке изучены многие аспекты и проблемы института кодификации нормативных правовых актов [1]. Несмотря на это, к вопросу кодификации нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации ученые практически не обращались.
Возможной причиной этому являются утверждения некоторых правоведов о том, что на уровне субъектов нет и не может быть самостоятельной правовой системы. Так, по мнениюО.П. Личичан [2], термин «правовая система субъекта РФ» изначально является спорным, поскольку правовая система включает не только нормы, зафиксированные в нормативных правовых актах и иных формах права, принятых (созданных) органами государственной власти и (или) должностными лицами субъектов РФ, но и специфические правовые институты, особенности правоприменительной практики и даже специфику правовой культуры. Все это вряд ли применимо к субъектам РФ, для которых характерны использование национальной юридической практики и, как правило, полное совпадение основных элементов правовой культуры с общегосударственной правовой культурой. В связи с этим мы должны говорить о деформации правовой системы России, а не о существовании каких-либо специфических правовых систем на территории государства, отличных от общенациональной правовой системы.
Согласно мнению Ю.А. Тихомирова [3] принятие в ряде субъектов Российской Федерации кодексов (Библиотечного, Избирательного, Музейного, Трудового и др.) неоправданно. Допускается дублирование или нарушение федеральной законодательной компетенции. Форма кодекса неадекватна характеру и объему регулируемых им отношений.
Между тем, с данными утверждениями сложно согласиться по целому ряду причин.
Во-первых, Конституция Российской Федерация [4] в положениях статей 72 и 73 прямо определила существование самостоятельной правовой системы субъекта Российской Федерации. При этом, законы и иные нормативные правовые акты субъекта не должны лишь противоречить федеральным законам, что нельзя трактовать как умаление прав субъекта на создание собственной правовой системы.
Во-вторых, прошедшее время со дня принятия Конституции Российской Федерации и воплощения в жизнь заложенных в ней идей доказало на практике возможность существования правовых систем в субъектах Российской Федерации, обусловленных местной спецификой.
В-третьих, правотворческая деятельность направлена на урегулирование устойчивых общественных отношений и стремится сформировать их структуру, гармонизировать интересы участников и упорядочить их взаимоотношения. Для достижения данных целей правотворческие органы не могут быть ограничены уровнем закона. Кодификация как деятельность по систематизации и коренной переработке действующего законодательства путем разработки и принятия нового нормативно-правового акта – кодекса является высшей ступенью процесса регулирования общественных отношений. При этом, данная деятельность в полной мере свойственна как федеральным законодательным органам, так и правотворческим органам субъектов Российской Федерации.
Таким образом, конституционный статус субъекта федерации создает правовые предпосылки для развертывания полномасштабных правотворческих работ, в том числе кодификационных.
В результате кодификации устраняются такие издержки механизма правового регулирования общественных отношений на уровне субъекта Российской Федерации, как бессистемность, пробельность и противоречивость.
В ходе кодификации в одном новом правовом акте объединяются все нормативно-правовые предписания систематизируемого массива законодательства. При этом старые акты утрачивают юридическую силу. Таким образом, кодификация выступает как метод кардинального обновления правовых норм. Она не просто служит упорядочению и систематизации норм права, уже отраженных в действующем законодательстве, а оказывает кардинальное воздействие на всю правовую систему субъекта Российской Федерации, играет огромную роль в формировании и развитии системы права в целом.
Оформляя окончание процесса урегулирования большого пласта общественных отношений, кодификация предопределяет стабилизацию в развитии законодательства субъекта.
В отсутствие закона, который бы определял юридическую силу нормативных правовых актов, их иерархию на федеральном и региональном уровнях приоритет кодексов устанавливается положениями самого нормативно-правового акта об обязательном соответствии ему норм права, содержащихся в других законах субъекта Российской Федерации, что способствует правовой определенности при разрешении спорных ситуаций.
При кодификации субъекты правового регулирования также избавляются от необходимости анализировать большой массив законодательства в поисках тех положений, которые бы регулировали конкретные отношения, в которых они непосредственно участвуют. Всю необходимую информацию о правилах поведения они могут получить из единого источника, без необходимости длительных поисков и размышлений о том, какие акты в конкретном случае могут быть им необходимы, в какой части и в какой мере.
В результате, последовательное структурирование правовых институтов, переработка правовых норм в процессе кодификации позволяет в будущем достичь эффективной правореализации заложенных в кодексе положений.
Однако, кодификационная деятельность субъектов Российской Федерации ограничена объективными и субъективными факторами.
В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации в российском законодательстве выделяется два уровня – федеральное и региональное. По любому из вопросов совместного ведения в одинаковой степени возможно нормотворчество как федерального парламента, так и представительных органов субъектов Российской Федерации. Последние также вправе самостоятельно принимать решения по вопросам исключительной компетенции субъекта Российской Федерации. При этом любая правотворческая деятельность субъекта, в том числе и кодификационная, объективно ограничена необходимостью при принятии нормативных правовых актов не вступать в противоречие с положениями федерального законодательства.
Кроме того, кодификация как деятельность по систематизации и коренной переработке действующего законодательства требует от законодательных органов больших материальных и трудовых ресурсов. В случае нехватки тех или иных ресурсов правотворческие органы субъективно ограничены в данной деятельности.
В последнее время в правовой системе субъектов Российской Федерации появляются ранее неизвестный законодательству вид кодексов - это кодексы, призванные регулировать поведение должностных лиц и работников государственных органов. Например, Распоряжением Губернатора Белгородской области от 05.08.2005 № 579 – р утвержден и введен в действие Кодекс поведения государственного гражданского служащего Белгородской области [5].
В данных актах содержатся преимущественно нормы этико-морального характера, но есть и правовые нормы. В любом случае указанные кодексы представляют собой свод правил-самообязательств, выполнение которых служит залогом успешной профессиональной деятельности.
Говорить о том, что данные кодексы представляют собой результат длительной систематизации законодательства в определенной сфере не совсем уместно. Данный аспект правовой системы подлежит отдельному рассмотрению и изучению на предмет его правовой природы и пути дальнейшего развития.
На сегодняшний момент кодексы не имеют какого-либо особого места в системе регионального законодательства, что представляется не вполне правильным с позиции унификации действующего законодательства.
Кроме того, новизна многих институтов правового регулирования, многообразие способов решения задач юридического воздействия на систему общественных отношений, а также большой пласт общественных отношений, который до настоящего времени законодательно не урегулирован – все это сильно затрудняет кодификационную деятельность субъектов Российской Федерации.
В результате, во многих субъектах федерации принятие кодексов не означает проведения глубокой кодификационной работы. Вместе с кодексом готовится пакет законов и подзаконных актов, которые также регулируют данные общественные отношения, что ведет к подрыву принципов обеспечения единства и системности законодательства, логической связи, непротиворечивости и иерархической соподчиненности его элементов, полноту и единство правового регулирования.
Представляется, что одним из выходов из такого положения является принятие в субъекте Российской Федерации закона «О нормативных правовых актах», где кодексу может быть отведено четкое место в иерархии законодательства субъекта, определен порядок подготовки и принятия кодекса.
Литература:
1. Среди работ, посвященных данной тематике можно выделить: Тихомиров Ю.А. О кодификации и кодексах / Ю.А. Тихомиров, Э.В. Талапина // Журнал российского права. - 2003. - N 3. – С. 47-54.; Чухвичев Д.В. Необходимость кодификации корпоративного права в России / Д.В. Чухвичев, Н.К. Хлопотин // Гражданин и право. – 2009. - N 5. – С 13-34; Жеребцов А.Н. Кодификация миграционного законодательства как правовая основа формирования миграционной политики Российской Федерации / А.Н. Жеребцов // Российская юстиция. – 2008. - N 2 . – С 15-22.; Чухвичев Д.В. Некоторые теоретические проблемы процесса кодификации / Д.В. Чухвичев // Гражданин и право. – 2007. - N 11. – С. 27 – 41.
2. Личичан О.П. Преобразование правовых систем субъектов Российской Федерации / О.П. Личичан // Российский юридический журнал. – 2009. - N 2. – С. 86 – 94.
3. Тихомиров Ю.А. О кодификации и кодексах / Ю.А. Тихомиров, Э.В. Талапина // Журнал российского права. - 2003. - N 3. – С. 47-54.
4. Конституция Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. – 2009. --N 4. - Ст. 445.
5. Об утверждении Кодекс поведения государственного гражданского служащего Белгородской области: Распоряжение Губернатора Белгородской области от 05.08.2005 N 579-р // опубликовано не было.
