В статье рассматриваются вопросы систематизации миграционного законодательства путем его кодификации. На основании проведенного анализа делается вывод о том, что принятие миграционного кодекса Российской Федерации позволит расширить сферу государственного регулирования миграционных потоков. Кодифицированный акт в сфере миграционного законодательства позволил бы обеспечить целостность всего массива законодательного регулирования в рамках единого документа, а также решить проблемы систематизации миграционного законодательства, способствуя не только упорядочению всей нормативной правовой основы, но и коренной переработке его отдельных элементов, обеспечению их согласованности, компактности, в том числе путем расчистки нормативного материала от излишних, устаревших и дублирующих друг друга норм. В то же время одной из причин, сдерживающих процессы кодификации, а также систематизации и правоприменения в целом, является непроработанный категориально-понятийный блок миграционного законодательства.
Ключевые слова: миграция, миграционные отношения, миграционное законодательство, кодификация законодательства, миграционный кодекс.
Современное миграционное законодательство Российской Федерации представляет собой высокоструктурированный комплекс правовых норм, имеющий отдельные признаки отраслевой обособленности в общем направлении развития системы российского законодательства. В то же время миграционное законодательство сохраняет межотраслевой характер — правовое регулирование осуществляется на стыке конституционного, административного, трудового, финансового, гражданского, уголовного, социального и некоторых других отраслей законодательства [1].
Как известно, общей характерной чертой российского законодательства в последние два десятилетия являются высокие темпы его развития. Однако даже на общем фоне быстрой динамики развития российского законодательства совершенствование миграционного законодательства происходит еще более быстрыми темпами. Причины такой интенсивной динамичности носят многофакторный характер, они обусловлены как целями государственной внешней политики, так и интересами развития внутренней социально-экономической политики.
Эти и другие изменения в миграционном законодательстве свидетельствуют о том, что на сегодняшний день сформирован уже достаточно обширный массив правовых актов, задействованных в регламентации миграционных отношений.
Сегодня мы имеем достаточно мощную современную мобильную правовую базу, созданную для регламентации миграционных отношений. Все это дает основание для признания миграционного законодательства в качестве самостоятельной отрасли российского законодательства.
Вместе с тем, существующие проблемы, обусловленные дублированием правового регулирования миграционных отношений со стороны различных нормативных правовых актов, недостаточной сбалансированностью в обеспечении законодательного регулирования отдельных сфер миграционных отношений, а также наличием пробелов и коллизий в их правовом регулировании, приводят к нарушениям в системном подходе к развитию миграционного законодательства. Это требует качественно новых подходов к развитию миграционного законодательства, основанных на использовании кодификационных способов его построения.
Законодательное регулирование миграционных отношений является фундаментом для работы органов государственной власти Российской Федерации, а также для других субъектов этой деятельности. В тоже время, правовое регулирование миграционных отношений должно выстраиваться не хаотично, а в соответствии с государственной политикой, вырабатываемой на основе стратегических приоритетов и объективных тенденций развития государства с учетом прогнозирования изменений внешних факторов политического, экономического, социального, природного и международного характера.
Вместе с тем, следует отметить ряд существенных проблем, которые в большинстве случаев препятствуют обеспечению системного подхода в этом развитии миграционного законодательства.
Во-первых, элементы системы миграционного законодательства слабо сопряжены между собой, что приводит к нарушению системных подходов. Отдельные элементы данной системы развиваются самостоятельно, отдельно друг от друга, и не представляют собой единую систему. В связи с чем, различные правовые акты, относящиеся к миграционной сфере, не только взаимодополняют, но и дублируют друг друга.
Например, это можно заметить при сравнении Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».
Во-вторых, одной из проблем отсутствия системного подхода является недостаточно сбалансированное развитие отдельных элементов системы миграционного законодательства.
Это касается явных пробелов, которые охватывают целые блоки таких отношений в сфере миграции, а не один вид отношений. Например, регламентация отношений в сфере адаптации и интеграции мигрантов.
В-третьих, следует отметить, неоправданное вторжение подзаконного нормотворчества в сферу законодательного регулирования [2]. Вместе с тем, основным регулятором миграционных отношений, как и всех правовых отношений в целом, является закон.
На примере Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденной указом Президента Российской Федерации от 22.06.2006 № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом», можно увидеть, что в ней устанавливаются многие элементы правового статуса добровольного переселенца из числа иностранных граждан.
Данные вопросы касаются непосредственно регулирования прав и свобод человека и гражданина и согласно п. «в«ст. 71 Конституции Российской Федерации (далее — Конституция РФ) относятся к ведению Российской Федерации. В соответствии со ст.ст. 62 и 76 Конституции РФ особенности правового статуса иностранных граждан должны регулироваться федеральными законами или международным договором, а не подзаконным актом.
Много пробелов остается на законодательном уровне и в определении понятийного аппарата. Так, некоторые весьма значимые понятия на сегодняшний день регламентируются только в Концепции государственной миграционной политики. Этот документ «мягкого» права, а также установленные в нем понятия, не могут использоваться для целей законодательного регулирования миграционных отношений. Множество проблем и пробелов остается и в определении других основополагающих понятий данной сферы законодательного регулирования.
Кодификация миграционного законодательства — это один из вариантов решения проблемы ее надлежащей систематизации.Идея принятие миграционного кодекса Российской Федерации неоднократно являлась дискуссией в различных научных изданиях. Несмотря на то, что изначально создание такого кодекса в большинстве случаев отвергалась, в настоящий момент она начинает приобретать все больше своих сторонников.
Благодаря кодификации миграционного законодательства Российской Федерации появится возможность объединить большой массив правовых актов, регулирующих отношения в рассматриваемой сфере, в единый нормативно-правовой акт.
Анализ существующего миграционного законодательства свидетельствует о его многоплановости и достаточной разрозненности, а порой и противоречивости. На базе имеющегося нормативно-правового материала можно создать единый правовой акт, учитывающий все особенности различных миграционных потоков. Принятие миграционного кодекса Российской Федерации позволит расширить сферу государственного регулирования миграционных потоков [4].
Кодификация могла бы решить и проблемы внутренней миграции, которая является одним из самых многочисленных и весьма значимых для социально-экономического развития страны. Кроме того, в настоящее время недостаточно внимания уделяется незаконной (скрытой) миграции населения, где в основном делается упор на незаконную внешнюю миграцию населения.
Одной из важных задач, которую необходимо решить кодификации, является создание единого нормативно-правового акта высшей юридической силы. Такой акт устранил бы пробелы и противоречия правового регулирования миграционных отношений, стал бы нормативной базой для миграционной политики Российского государства, а также сформулировал основы правовой миграционной политики страны.
Создание миграционного кодекса Российской Федерации могло бы стать реальным процессом позитивного правотворчества и одновременно необходимым и эффективным средством систематизации миграционного законодательства Российской Федерации [4].
Вместе с тем, следует отметить, что для принятия миграционного кодекса имеются и достаточно серьезные препятствия.
Предмет регулирования миграционного кодекса четко не определен, поскольку неизвестно будут ли в нем решаться вопросы внутренней и внешней миграции или в нем найдут регламентацию только отношения, связанные с внешней миграцией (иммиграцией).
Одной из причин, сдерживающих процессы кодификации, а также систематизации и правоприменения в целом, является непроработанный категориально-понятийный блок миграционного законодательства.
Кроме того, миграционное законодательство — одна из наиболее динамично развивающихся отраслей российского законодательства. Это также является серьезным сдерживающим фактором его кодификации, поскольку приведет к нестабильности достаточно большого по объему документа — кодекса. Конечно, в существующие кодексы нередко вносятся изменения, что не исключает их существование. Однако в данном случае речь идет об изменениях концептуальных подходов, а не отдельных частных положений.
Безусловно, кодекс не единственное решение для всех имеющихся проблем в развитии миграционного законодательства. Нахождение конкретных механизмов регулирования миграционных отношений в большинстве случаев не зависит от принятия или непринятия кодекса. Следует также отметить, что кодификация — это длительный процесс, во многом это вопрос будущего, а не современного этапа. Но именно кодекс позволил бы обеспечить целостность всего массива законодательного регулирования в рамках единого документа, а также решить многие другие проблемы систематизации миграционного законодательства, способствуя не только упорядочению всей нормативной правовой основы, но и коренной переработке его отдельных элементов, обеспечению их согласованности, компактности, в том числе путем расчистки нормативного материала от излишних, устаревших и дублирующих друг друга норм.
Таким образом, отсутствие в Российской Федерации систематизированного и комплексного миграционного законодательства является негативным условием развития законодательства на современном этапе, поскольку многие вопросы правового регулирования остаются не урегулированными на уровне закона.
Литература:
- Андриченко Л. В., Плюгина И. В. Миграционное законодательство Российской Федерации: тенденции развития и практика применения: монография. М., 2019.
- Андриченко Л. В. Проблемы систематизации миграционного законодательства // Журнал российского права. 2014. № 12.
- Будалин Е. П. Миграция: проблемы правового регулирования // Ars Administrandi (Искусство управления). 2010. Вып. 1.
- Жеребцов А. Н. Кодификация миграционного законодательства как правовая основа формирования миграционной политики Российской Федерации // Российская юстиция. 2008. № 2.
- Хабриева Т. Я. Миграционное право России. Теория и практика. М., 2008.
