В статье рассматриваются перспективы введения саморегулирования в сфере здравоохранения и основные проблемы, которые могут помешать этому процессу. Рассматриваются положительные стороны саморегулирования как вида негосударственного правового регулирования. Анализируется зарубежный опыт саморегулирования в сфере медицинской деятельности.
Ключевые слова: саморегулирование, здравоохранение, правовое регулирование, медицина, саморегулирование в сфере здравоохранения.
Саморегулирование как разновидность правового регулирования представляет собой самостоятельную и инициативную деятельность субъектов, целью которой является упорядочение конкретных общественных отношений посредством создания правил и предписаний.
Как указано в п. 1 ст. 2 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» (далее — Закон о СРО) саморегулирование представляет собой самостоятельную и инициативную деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил. При этом саморегулирование осуществляется на условиях объединения субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемые организации [1].
При саморегулировании субъект правотворчества и реализации соединяется в одном лице, то есть лица, чье поведение подвергается регулированию, могут сами легально и оперативно управлять поведением субъекта регулирования. Иначе говоря, акты саморегулирования принимаются теми субъектами, в отношении которых они действуют. При государственном регулировании также имеется обратная связь от предпринимателей и их объединений к государству в лице его органов, однако она существенно отличается от связей в саморегулировании. Саморегулирование отражает потребности субъектов предпринимательского права в альтернативном (по отношению к государственному) правовом регулировании предпринимательских отношений, и с этой точки зрения рассматривается как «опосредующее звено» между государством и предпринимателями [2, с. 133].
Как указывают зарубежные исследователи, саморегулирование представляет собой соглашение между государством и представителями определенных профессий, по которому им предоставляется автономия и возможность регулировать свои отношения постольку, поскольку такое регулирование направлено на благо обществу [3].
Введение института саморегулирования призвано снизить степень государственного вмешательства в отдельные сферы профессиональной деятельности, устранить избыточные административные барьеры, уменьшить государственные расходы на регулирование и контроль в соответствующих сферах деятельности, что особенно актуально в современных экономических условиях [4, c. 3].
По сравнению с государственным регулированием саморегулирование обладает рядом преимуществ. Во-первых, нормы, создаваемые саморегулируемыми организациями, гибче и быстрее адаптируются к изменяющимся обстоятельствам. Это особенно актуально для медицинской деятельности, где важно обеспечивать соответствие стандартов и порядков оказания медицинской помощи современным научным разработкам и открытиям в области лечения тех или иных заболеваний. Во-вторых, участники рынка имеют больше возможностей оказать влияние на политику организации саморегулирования, чем на политику государственных органов [5, c. 104].
Саморегулирование медицинской деятельности в Российской Федерации находится лишь на стадии становления, в отличие от зарубежных стран, где саморегулируемые организации (далее — СРО) врачей обладают широкими полномочиями. К примеру, в Германии осуществляет свою деятельность Немецкая врачебная палата, которой государством был передан контроль над всем спектром профессиональной деятельности, включая вопросы аттестации, сертификации специалистов, разработку единых многоуровневых стандартов, протоколов, методических рекомендаций, контроль над их исполнением, а также реализации положений системы последипломной непрерывной подготовки. К тому же, Немецкая врачебная палата осуществляет защиту прав и интересов врачей, обеспечивает поддержание высоких профессиональных и этических стандартов, консультирует парламент и правительство по вопросам здравоохранения, социальной политики, образования врачей [6, c. 180].
В нашей стране в качестве некоммерческих организаций, представляющих интересы профессионального сообщества врачей, выступает, к примеру, Российская медицинская ассоциация, Российское медицинское общество, а также Национальная медицинская палата. Основными задачами Национальной медицинской палаты являются саморегулирование профессиональной деятельности, содействие совершенствованию системы здравоохранения в России, управление профессиональной деятельностью медицинских работников, подготовка и переподготовка медицинских кадров с целью улучшения качества оказания медицинской помощи, регулирование этических аспектов деятельности медицинских работников при обращении с пациентами, юридическими лицами и иными субъектами профессиональных отношений [7]. Однако, в отличие от зарубежных саморегулируемых организаций здравоохранения, в Российской Федерации вышеуказанные организации не могут разрабатывать стандарты медицинской помощи, а, как правило, лишь участвуют в их разработке или же осуществляют контроль применения этих порядков и стандартов медицинскими организациями [8].
Сторонники саморегулирования в сфере здравоохранения, как правило, предлагают модель, основанную на создании медицинских палат на региональном уровне, которые будут объединять врачей по профессиональному признаку. Региональные палаты, в свою очередь, будут входить в общефедеральную. Таким образом, будет создана система некоммерческих профессиональных организаций, которая сможет взять на себя решение важнейших вопросов: допуск к профессии, контроль за осуществлением медицинской деятельности, медицинская экспертиза качества оказания помощи, этическая экспертиза поведения врача, выработка рекомендаций ведения больных, дисциплинарное производство и т. д. Членство врача является обязательным. Предоставление широких полномочий разгружает систему государственного управления, экономит государственные финансы (палаты действуют на основе самофинансирования за счет членских взносов), активизирует профессиональное сообщество [9].
В условиях низкого уровня доверия российского общества к отечественной системе здравоохранения (на фоне неутихающих скандалов, связанных с оказанием некачественных медицинских услуг), переход к полному саморегулированию медицинской деятельности вряд ли будет восприниматься им положительным образом, поскольку такой переход означает делегирование государством функций по контролю и надзору самим медицинским организациям или медицинским работникам в лице соответствующих саморегулируемых организаций.
В зарубежных странах, где саморегулирование в области здравоохранения развито лучше всего (например, в США, Канаде и др.), общество требует увеличения государственного регулирования в соответствующей сфере, поскольку, на их взгляд, система здравоохранения является слишком закрытой и саморегулирование направлено, прежде всего, на защиту прав и интересов медицинских работников, нежели прав и интересов пациентов. В Великобритании, которая некогда также представляла собой страну с развитой системой саморегулирования в области медицины, произошел сдвиг в пользу существенного государственного регулирования в связи с рядом крупных медицинских скандалов, которые вызвали волну общественного негодования и вынудили правительство провести соответствующие реформы [10].
На сегодняшний день в Российской Федерации предпринимаются попытки введения саморегулирования профессиональной деятельности в области здравоохранения, на что указывает ст. 76 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан» [11], которая предусматривает, что медицинские и фармацевтические работники имеют право на создание на добровольной основе профессиональных некоммерческих организаций, которые смогут участвовать в разработке порядков оказания медицинской помощи и стандартов медицинской помощи, программ подготовки и повышения квалификации медицинских работников и фармацевтических работников, принимать участие в аттестации медицинских работников и фармацевтических работников для получения ими квалификационных категорий и в проведении аккредитации специалистов. Медицинские профессиональные некоммерческие организации разрабатывают, в том числе с учетом результатов клинической апробации, и утверждают клинические рекомендации, которые с 1 января 2022 года приобретут статус общеобязательных, и должны будут применяться при оказании медицинских услуг. Однако у государства все еще остаются значительные полномочия, которые включают в себя лицензирование медицинских организаций, сертификацию и аккредитацию специалистов, контроль и надзор за деятельностью медицинских организаций, их работников, а также частнопрактикующих специалистов.
На наш взгляд, саморегулирование профессиональной деятельности в области здравоохранения, основанное на объединении медицинских работников определенной специализации в некоммерческие профессиональные организации, не имеет каких-либо перспектив в современных реалиях. Большинство медицинских работников осуществляют трудовую деятельность в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, а при таких условиях трудно говорить о саморегулировании, поскольку нет гарантий того, что органы публичной власти (являющиеся учредителями соответствующих учреждений) не будут вмешиваться в деятельность указанных некоммерческих организаций. На данный момент возможно лишь введение саморегулирования предпринимательской деятельности, осуществляемого путем объединения частных медицинских организаций в ассоциации и союзы, где последние могли бы осуществлять контроль и надзор за деятельностью своих членов, а также принимать стандарты и правила осуществления медицинской деятельности. При этом необходимо обеспечение открытости, прозрачности и объективности такого саморегулирования, а также недопущение конфликта интересов внутри самих ассоциаций и союзов.
Литература:
- О саморегулируемых организациях: федер. закон от 01 декабря 2007 г. № 315-ФЗ: [ред. от 03.08.2018] // Собрание законодательства РФ. – 2007. – № 49. – Ст. 6076.
- Лескова, Ю. Г. Саморегулирование как негосударственное правовое регулирование / Ю. Г. Лескова. — Текст: непосредственный // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики . — 2011. — № 8. — С. 132-137.
- The Medical Profession and Self-Regulation: A Current Challenge. — Текст: электронный // AMA Journal of Ethics: [сайт]. — URL: https://journalofethics.ama-assn.org/article/medical-profession-and-self-regulation-current-challenge/2005-04 (дата обращения: 03.01.2021).
- Алгазина, А. Ф. Саморегулирование как вид управленческой деятельности (административно-правовой аспект): специальность 12.00.14 «Административное право; административный процесс»: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Алгазина Анна Федоровна; Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского. — Омск, 2017. — 237 c. — Текст: непосредственный.
- Захарова, А. Э. Роль саморегулируемых организаций в государственном механизме управления / А. Э. Захарова. — Текст: непосредственный // Проблемы развития саморегулируемых организаций в предпринимательской деятельности в Российской Федерации: сборник материалов круглого стола. — Оренбург: Оренбургский институт (филиал) Университета имени О.Е. Кутафина, 2020. — С. 103-107.
- Грищенко, В. В. Сравнительно-правовой анализ российского и зарубежного механизмов функционирования саморегулирования в здравоохранении: административно-правовой аспект / В. В. Грищенко, А. Н. Глущенко. — Текст: непосредственный // Вестник Воронежского государственного университета. — 2016. — № 2 (25). — С. 179-186.
- Цели и задачи Союза «Национальная Медицинская Палата». — Текст : электронный // НП «Национальная Медицинская палата»: [сайт]. — URL: http://www.nacmedpalata.ru/?action=show&id=6 (дата обращения: 03.01.2021).
- Устав Союза медицинского сообщества «Национальная Медицинская Палата». — Текст: электронный // НП «Национальная Медицинская палата»: [сайт]. — URL: http://www.nacmedpalata.ru/?action=show&id=12947 (дата обращения: 03.01.2021).
- Романовская, О. В. Саморегулирование в сфере здравоохранения / О. В. Романовская. — Текст: непосредственный // Менеджер здравоохранения. — 2013. — № 4. — С. 13-19.
- Reforming regulatory relationships: The impact of medical revalidation on doctors, employers, and the General Medical Council in the United Kingdom / Tazzyman Abigail. — Текст : электронный // Wiley Online Library : [сайт]. — URL: https://onlinelibrary.wiley.com/doi/full/10.1111/rego.12237 (дата обращения: 03.01.2021).
- Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации: федер. закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ: [ред. от 22.12.2020] // Собрание законодательства РФ. – 2011. – № 48. – Ст. 6724.
