Реформирование административного законодательства: необходимость, задачи и перспективы



В статье рассмотрены некоторые актуальные и дискуссионные моменты проводимой реформы административного законодательства РФ в современный период, и определяются векторы его дальнейшего развития.

Ключевые слова: реформирование административного законодательства, Концепция нового Кодекса РФ об административных правонарушениях, Процессуальный кодекс РФ об административных правонарушениях.

10 июня 2019 г. была опубликована Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а через шесть месяцев Министерство юстиции Российской Федерации обнародовало проекты федеральных законов «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» [1], «Процессуальный кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» [2] и «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» [3]. Размещение этих актов стало значимым и обсуждаемым событием последних двух лет в сфере законотворчества.

Вопрос о реформировании административного законодательства неоднократно обсуждался учеными на страницах научных монографий, практиками на форумах и страницах журналов и должностными лицами государственной власти. Всеми отмечалась необходимость внесения системных изменений, которые бы затронули не только КоАП РФ, но и отраслевое законодательство, чтобы административное законодательство в целом отвечало современным реалиям общественных отношений, и «было способно вывести на новый уровень правовое регулирование вопросов производства по делам об административных правонарушениях» [4, с. 174].

Вместе с тем проблема остается актуальной и проект КоАП РФ вызывает живой интерес у специалистов-практиков, не ограничиваясь исключительно отраслевыми интересами научного сообщества. Это объясняется тем, что вопросы оснований и порядка привлечения к административной ответственности, проблемы квалификации административных правонарушений, коллизии, возникающие в правоприменительной и судебной практике, касаются прав и законных интересов значительного числа физических и юридических лиц.

В связи с этим представляется своевременным в рамках настоящей работы рассмотреть некоторые актуальные и дискуссионные моменты проводимой реформы административного законодательства. Например, почему надо реформировать, как надо это делать и зачем это надо делать, а также поразмышлять о недостатках и перспективах новой Концепции и разработанных для ее реализации законопроектов.

Первое, о чем порассуждаем, почему надо реформировать. Авторы Концепции отвечают на этот вопрос следующим образом.

Во-первых, по истечению 17-ти лет со дня вступления в силу КоАП РФ сформировалась потребность научного осмысления сложившейся за эти годы практики и эффективности его норм с учетом внесенных свыше 4 800 изменений. При этом последние не носят системного характера, нарушая единство правового регулирования, приводя в итоге к неурегулированности ряда ключевых для сферы административной ответственности общественных отношений, и негативным образом влияющих на обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Во-вторых, непрерывный процесс развития системы федерального законодательства в разнообразных сферах порождает необходимость систематического уточнения составов многочисленных административных правонарушений в нормах Особенной части КоАП РФ.

В-третьих, проведение в жизнь административной реформы влияет на систему и компетенцию федеральных органов исполнительной власти, что требует постоянного уточнения полномочий отдельных органов в лице их должностных лиц.

В-четвертых, несовершенство действующих федеральных норм, разграничивающих компетенцию Российской Федерации и ее субъектов в сфере административной ответственности, негативно влияет на практику формирования и применения регионального законодательства в этой области [1].

Таким образом, по мнению разработчиков концепции, ключевым фактором, порождающим многочисленные проблемы, является внесение многочисленных поправок в КоАП РФ. Они же, по воззрениям некоторых административистов, свидетельствуют и о несовершенстве существующего КоАП РФ.

Однако, существуют и противоположные точки зрения. В частности, один из корифеев науки административного права, профессор Ю. Н. Старилов полагает, что внесение большого количества изменений и дополнений не является несовершенством кодекса, а обусловлено естественным процессом принятия новых федеральных законов, определяющих правила государственного управления в сфере деятельности органов исполнительной власти [5, с. 71]. Профессор О. А. Кожевников рассуждает в этом же ключе, и предлагает задуматься, следует ли подготавливать новый проект Кодекса, когда есть КоАП РФ, действующий уже более 18 лет [4, с. 174].

Разделяя эти точки зрения, добавим: несмотря на то, что внесение большого количества поправок и не является несовершенством кодекса, тем не менее, достижение ими критической массы делают крайне затруднительным его применение, порой порождая нарушения прав и законных интересов физических и юридических лиц, и формируют потребность в его обновлении и систематизации законодательства в целом.

Понимая, по каким причинам надо реформировать, посмотрим, как это надо делать и зачем.

Прежде всего, представляется необходимым определить отраслевую принадлежность норм, предлагаемых проектом процессуального КоАП. Так, согласно требованиям ст.ст. 10, 118 Конституции РФ разработанные законопроекты предлагают реформирование процедуры разрешения дел об административных правонарушениях судами общей юрисдикции, исходя из которых суды могут рассматривать дела исключительно посредством судопроизводства. Напомним, что в ст. 118 Конституции РФ установлено, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Использование сегодня для административного права гражданско-процессуальной и арбитражно-процессуальной форм обусловлено положениями действующих отраслевых нормативных актов, что по убеждению профессора Ю. Н. Старилова, противоречит правовой природе процессуальных отношений [5, с. 71].

Эта проблема очевидна и требует своего решения. Вместе с тем, остается неясным, на принципах судопроизводства какой отрасли права предлагается излагать нормы, регулирующие закрепленный в 3-ем разделе проекта Процессуального кодекса КоАП РФ судебный порядок производства по делам об административных правонарушениях.

Таким образом, продолжает вызывать дискуссии проблема множественности процессов в рамках административного права. Вместе с тем административный процесс должен быть один, и это — административное судопроизводство. Обращение к действующему процессуальному законодательству показывает, что рассмотрение дел в судах именуется судопроизводством [6]. Соответственно вызывает удивление, что предлагаемые проекты КоАП РФ производство по делам об административных правонарушениях не называют видом судопроизводства и даже не используют «судопроизводство» в качестве термина в текстах проектов.

Получается, что задача корреляции с Конституцией РФ, заявленная в Концепции, не решена, поскольку не обозначено, к какому виду судопроизводства относится производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое судами согласно проекту процессуального КоАП РФ.

Продолжая рассматривать вопрос, как надо реформировать административное законодательство, отметим задачу устранения коллизий и пробелов в праве, используя которые лица с «особым статусом» могут злоупотреблять этим положением.

Предложение об упрощении процедуры задержания таких лиц, застигнутых при совершении преступления, а также применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях включалось в Концепцию, однако не было воплощено в проектах КоАП РФ. Представляется, что в процессуальном КоАП РФ должны содержаться подробные положения, регулирующие порядок применения мер процессуального обеспечения, закрепленные в общем виде в Конституции РФ и соответствующих федеральных законах [7]. Тем более, что образцом такой нормативности является гл. 52 УПК РФ «Особенности производства по уголовным делам в отношении отдельных категорий лиц».

В Концепции отмечалось отсутствие единообразия отраслевого законодательства с КоАП РФ, в частности, это относится к порядку привлечения разных категорий лиц, обладающих властными полномочиями и правовым иммунитетом. Многообразие федеральных законов в этой области приводит к мысли о необходимости, во-первых, сократить количество категорий лиц,на которых распространяется правовой иммунитет, в соответствие с нормами Конституции РФ. Во-вторых, четко регламентировать в рамках федерального конституционного закона само содержание института неприкосновенности. В-третьих, федеральные законы, закрепляющие правила применения мер принуждения, должны перципировать соответствующие положения. И конкретно прописать в нормах своих статей подробный порядок реализации мер принуждения, чтобы не порождать новых коллизий и пробелов.

В-четвертых, из отраслевых федеральных законов изъять большинство норм, регулирующих порядок привлечения к административной ответственности спецсубъектов.

К сожалению, в проекте закона «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» не усматривается такого изъятия.

Другой немаловажной задачей на пути реформирования административного законодательства выступает четкое определение дефиниции административного правонарушения. Это необходимо для следующего шага — разделения с дефиницией преступления и формулирования требований к определению состава административного правонарушения.

Предлагаемая проектом КоАП дефиниция административного правонарушения некоторым образом повторяет определение, ранее закрепленное законодательством. За одним нововведением, заключающимся в том, что в него включили признак причинения вреда охраняемым законом отношениям.

По мнению некоторых ученых, понятие «общественная вредность» является менее удачным, чем понятие общественной опасности, поскольку причинение вреда свойственно только материальным составам [8, с. 283].

Справедливости ради надо отметить, что в теоретико-правовой науке до сих пор остается дискуссионным вопрос, касающийся общественной опасности как признака правонарушения. Вместе с тем еще М. Д. Шаргородский обозначал общественную опасность как признак любого правонарушения, независимо от их отраслевой принадлежности [9, с. 15], а не только преступления.

Восприятие общественной опасности как признака правонарушения стало доминирующим в теоретико-правовой науке [10, с. 433]. И в наши дни общественную опасность называют одним из основных признаков правонарушения, позволяющий отграничивать преступления от проступков [11].

Однако есть авторы, которые критикуют данную позицию. Так, Н. Н. Вопленко указывает на то, что «общественная опасность — «каучуковое», расплывчатое понятие, порожденное чрезмерной политизацией и идеологизацией юридической науки. Это оценочное представление людей о степени социальной вредности правонарушений» [12, с. 7].

А. Ф. Галузин высказывал мысль о том, что «и причинение вреда, и общественная опасность — это категории социальные, морально-этические, но не юридические. Само включение законодателем в ряд правонарушений того или иного деяния уже означает, что оно представляет опасность для общества, причиняет ему вред» [13, с.7].

Для внесения ясности в обозначенную проблему обратимся к законодательству РФ. Итак, Уголовный кодекс РФ в ст. 14 действительно указывает на такой признак правонарушения как общественная опасность, определяя, что есть преступление. Но на этом применение данного термина в законодательных актах и заканчивается: ни Кодекс РФ об административных правонарушениях, ни Налоговый кодекс РФ [14], ни Гражданский кодекс РФ, ни другие нормативно-правовые акты не содержат в своих текстах указания на такой признак правонарушения, как общественная опасность. Однако отсутствие рассматриваемого признака в законодательных актах не означает, что они его не учитывают, оценивая социальный вред административных, дисциплинарных, а также гражданских правонарушений. Например, в КоАП РФ применяется словосочетание «вредные последствия» [15, ст. 2.2], и указывается на «причинении вреда охраняемым законом интересам» [15, ст. 2.7]. Гражданский кодекс РФ использует термин вред, который может быть причинен «личности» или «имуществу» [16].

Таким образом, анализ законодательства показывает, что в нормативно-правовых актах оцениваются как общественно опасные лишь уголовные правонарушения, а по отношению к иным правонарушениям используется термин «вред».

Авторы, анализирующие проект КоАП РФ предлагают вернуться к формулировке правонарушения КоАП РСФСР 1984 г., где содержалась оговорка: «если эти нарушения по своему характеру не влекут за собой в соответствии с действующим законодательством уголовной ответственности», так как это оговорка присутствует во многих составах Особенной части проекта КоАП [8, с. 283].

Беспокойство исследователей вызывает проблема разграничения составов уголовного и административного правонарушения без такой оговорки, а также отсутствие уточняющих обстоятельств объективной стороны административных правонарушений (например, количество незаконно хранящегося наркотического средства в аналогичных составах ст.26.5 КоАП и ч. 1 ст. 228 УК РФ).

На мой взгляд, обозначенное беспокойство авторов снимается обращением к содержанию термина общественная опасность, изучение которого показывает, что ей свойственны характер и степень проявления. Под характером обычно понимается качественная оценка вредности поступка, зависящая от вида объекта нарушения (благо, законный интерес отдельного гражданина, организации или общества). В зависимости от объекта посягательства делается вывод о вредности того или иного противоправного деяния, а также отграничивается один вид правонарушения от другого. Степень общественной опасности представляет собой размер причиненного вреда: незначительный ущерб или тяжкие последствия. Именно на основании этого свойства общественной опасности проводится разделение видов правонарушений на преступления и проступки. Общественная вредность является базовым, основополагающим признаком, позволяющим квалифицировать составы правонарушений и осуществлять их классификацию ( выделено мною — А-М) [12, с.6].

Рассмотренные свойства общественной опасности раскрываются через понятия «вредность», «вред», именно последние дают качественную оценку, причем не общественной опасности, а социальной (общественной) вредности. Фактически определить степень или вид общественной опасности можно лишь субъективно, а вот вред, наоборот, легко и четко разделяют на физический, имущественный, моральный.

Понимание этого снимает все проблемы разграничения составов правонарушений.

Подводя итоги, следует отметить, что при анализе Концепции и проектов КоАП РФ, выявляются как положения, подвергающиеся критики со стороны теоретиков и практиков в сфере административного права, так отмечаются и положительные изменения, которые давно обсуждались и всеми ожидаемы. Представляется, что в разрабатываемых проектах и концепциях должны быть и продуманные новеллы, и недостатки, и дискуссионные моменты, в этом и заключается развитие и движение вперед.

Так, помимо проанализированных, важными нововведениями проектов КоАП является законодательная детализация субъектов административных правонарушений посредством определения нового автономного субъекта административной ответственности — индивидуального предпринимателя; принятие нормы, выявляющей содержание понятия «административная ответственность»; формулирование обновленных правил течения срока давности, при котором правонарушитель относится к категории лиц, подвергнутых административному наказанию; и ряд других.

Конечно, проекты КоАП нуждаются в дальнейших доработках, но при этом, они являются необходимой основой, достаточно качественной для дальнейшего улучшения правового регулирования в сфере административных правоотношений. Кроме того, их разработка способствует стабилизации судебной практики в сфере административных правонарушений и повышению уровня обеспеченности прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Литература:

1. Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa= 99059
2. Проект ФЗ «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», проект ФЗ «Процессуальный кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // Там же. URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=99061
3. «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Там же. URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=99058
4. Кожевников О. А. Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: анализ отдельных положений // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2019. № 4(50). С.173 –178.
5. Старилов Ю. Н. Модернизация административно-процессуального законодательства: основные задачи и главные направления законотворческой деятельности // Юридическая техника. 2015. № 9. С. 62–74.
6. См.: УПК РФ. Ч.1. Ст.1; ГПК РФ Ч.1. Ст.1; КАС РФ Ч.1. Ст.1 // СПС КонсультантПлюс.
7. См., например: О статусе судей в Российской Федерации: закон РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-I (ред. от 31.07.2020) // СПС КонсультантПлюс; О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: ФЗ от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ (ред. от 24.04.2020) // СПС КонсультантПлюс.
8. Шевченко Ю. П., Косицин И. А. Реформа законодательства об административной ответственности // Сибирское юридическое обозрение. 2020. Том 17. № 2. С. 280–285.
9. Шаргородский М. Д. Наказание, его цели и эффективность. — Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1973. — 160 c.
10. Бабаев В. К. Правомерное поведение. Правонарушения / Общая теория права: Курс лекций. — Н. Новгород: Изд-во Нижнегор. ВШ МВД РФ, 1993. С. 429–455.
11. Теория государства и права: учеб. / Под ред. О. Ю. Рыбакова. М.: ЮСТИЦИЯ, 2019. С. 349; Основы российского права / А. В. Кашанин, Т. В. Кашанина. М.: Норма, 1996. С. 86; Лукьянов В. Административные правонарушения, посягающие на общественную безопасность // Российская юстиция. 2001. № 8. С. 14.
12. Вопленко Н. Н. Общественная опасность или социальная вредность?// Вестн. Волгоград. гос. ун-та. сер. 3. Экономика. Право. Волгоград, 1997. Вып. 2. С. 6–10.
13. Галузин А. Ф. Некоторые проблемы исследования структуры правонарушений // Вестник Международной академии бизнеса и банковского дела. сер: Юриспруденция. Тольятти, 1996. № 5. С. 8–9.
14. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон № 146 от 31.07.1998 (ред. от 23.11.2020) // СПС КонсультантПлюс.
15. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон № 195 от 30.12.2001 (ред. от 15.10.2020, с изм. от 16.10.2020) // СПС КонсультантПлюс.
16. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая): Федеральный закон № 14 от 26.01.1996 (ред. от 27.12.2019, с изм. от 28.04.2020) // СПС КонсультантПлюс. П. 1. Ст. 1064.