Проблема выявления юридического содержания понятия «должностное лицо», а именно определение его административно-правового статуса в настоящее время является актуальной для теории права и правоприменительной практики, поскольку активация правотворческой деятельности дает новую основу для дальнейшей научной разработки. Снижение эффективности реализации административно-правовых норм в первую очередь связано с тем, что в отечественном законодательстве о государственной службе отсутствует единое понятие «должностного лица», а также отдельные нормативные акты содержат совершенно различное его понимание. Отсутствие единого понятия негативно сказывается и на регламентации юридической ответственности должностных лиц.
В истории развития законодательства и правовой науки о должностных лицах выделяют следующие этапы формирование и развитие понятия должностного лица: 1) до 1917 г., 2) с 1917 г. по 1922 г., 3) с 1922 г. по 1949 г., 4) с 1949 г. по начало 90-х гг., 5) с начала 90-х гг. по настоящее время [1].
Первый этап формирования и развития понятия характеризуется расширительным толкованием понятия должностного лица. По мнению русского ученого-административиста А. И. Елистратова: «должностным лицом признается лицо, выполняющее миссию, признанную в данное время общественно необходимой и обязательной. Активный статус гражданина есть не что иное, как идея должностного лица в понятии гражданина» [2]. Тем самым, стоит отметить, что согласно данному подходу разницы между должностными лицами и «обычными» государственными служащими не существует. В свою очередь дореволюционный ученый — профессор Н. И. Лазаревский говорит о том, что должностное лицо есть лицо физическое, не отделяя понятие должности от понятия физического лица, которое ее занимало [3]. Отмечается отсутствие устоявшегося определения должностного лица не только среди дореволюционных ученых, но и в законодательстве указанного периода.
Второй этап формирования и развития понятия должностного лица датируется с 1917 г. по 1922 г. и характеризуется приравниванием по содержанию понятия «должностного лица» к понятию «служащий», а также его законодательным закреплением. По сравнению с дореволюционным периодом толкование понятия должностного лица было расширено до максимума. Так представителями юридической науки указанного периода, отмечается, что должностным лицом является любой служащий, независимо от того состоит он на государственной или гражданской службе, деятельность которого связана с государственным управлением [4].
С 1922 г. по 1949 г. проходит трети этап формирования и развития понятия должностного лица. Данный период формирования понятия характеризуется активным противоборством между расширительным и ограничительным толкованием рассматриваемого понятия. Согласно неоднозначной позиции А. Ф. Евтихиева, согласно которой с одной стороны все тенденции к уничтожению различий в правовом положении должностных лиц и рабочих осуществлены лишь в Советском праве на основании общих принципов социалистического строительства, а с другой стороны он отмечает существование особых категорий должностных лиц, таких как «политически ответственные работники», «просто ответственные работники», «особо ответственные работники» и т.п. [5]. Основной проблемой в толковании понятия должностного лица в указанный период стало непринятие Советским государством в нормотворческой деятельности идей ученых-административистов. Только лишь отдельные нормативные акты устанавливают специальные критерии для определения категории должностного лица в целях преодоления расширительной тенденции [6].
Четвёртый этап формирования и развития понятия должностного лица датируется с 1949 г. по начало 90-х гг. В данный период окончательно устоялась ограничительная тенденция в понимании должностного лица. Сформулированное в отрасли административного права понятие должностного лица наделяло его как служащего определёнными нехарактерными для других лиц полномочиями. В рамках административного права должностное лицо рассматривалось как субъект, имеющий определенные исполнительно-распорядительные полномочия, наделенный известными правами и осуществляющий известные функции. Впервые были высказаны предположения о юридически властном характере этих полномочий, связанном с совершением действий, влекущих за собой юридические последствия [7].
С начала 90-х годов XX в. и по настоящее время идет пятый этап формирования и развития понятия должностного лица, результатом которого является коренные изменения в российском законодательстве и формирование отечественного законодательства о государственной службе. Так учеными-административистами было сформулировано понятие должностного лица, согласно которому должностным лицом является служащий определенной особой категории, наделенный исполнительно-распорядительными полномочиями и осуществляющий функции юридически властного характера, влекущие определенные правовые последствия [8]. Отмечается, что в науке и законодательстве преимущественно используется отраслевой подход к пониманию данного субъекта, поскольку существующее проблемы и противоречия в употреблении термина «должностное лицо», а также отсутствие единого понятия, обязывают употреблять понятие «должностного лица» не как общее, а как специальное понятие [9]. В связи с этим основной задачей современных научных исследований в данной области должен выступить поиск общих для всех отраслей прав и, как следствие, универсальных признаков должностного лица.
Литература:
- Черногоров Д. А. Административно-правовой статус должностного лица в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2014. С. 33.
- Елистратов А. И. Основные начала административного права. М., 1914. С. 49.
- Лазаревский Н. И. Ответственность за убытки. М., 1905. С. 23.
- Романенко М. А. Эволюция понятия «должностного лица» по Уголовным кодексам РСФСР 1922, 1926, 1970 г.г. и Уголовному кодексу РФ 1996 г. // Актуальные проблемы правоприменительной и правоохранительной деятельности в современных условиях. Материалы международной научно-практической конференции. Новочеркасск, 2003. С. 32.
- Евтихиев А. Ф. Основы советского административного права. Харьков, 1925. С. 164.
- Чмутов В. Г. Развитие советского законодательства и науки об административной ответственности должностных лиц // Правоведение. 1983. № 5. С. 67.
- Басова Т. Б., Лешунов Ф. С., Харченко А. Н. Становление понятия должностного лица в советском законодательстве // История государства и права. 2010. № 14. С. 30.
- Волженкин Б. В. Служебные преступления: Комментарий законодательства и судебной практики. СПб., 2005. С. 94.
- Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 189.
