Муниципальное управление: спорные вопросы об объектах и субъектах



Актуальность данной темы продиктована спорным отношением к определению объекта и субъекта муниципального отношения, так как сам орган отличается от многих других, кроме того, объект и субъект его имеют сложную структуру. Так что считать объектами? Кого считать субъектами? Ответы на эти вопросы вы найдете в данной статье.

Ключевые слова: муниципальное управление, местное управление, местное самоуправление, объекты муниципального управления, субъекты муниципального управления.

Муниципальное управление связано с местным самоуправлением, которое, отличается хоть и частичным, но совпадением объекта и субъекта управления. Данное утверждение не просто вывод из применяемого термина «местное самоуправление», а имеющий достаточные обоснования факт [3].

Проблема разграничения определений решается при помощи анализа муниципального образования как сложносоставного объекта и субъекта деятельности [1].

Муниципальное образование представляет собой неразрывное единство территории и населения проживающего на ней. В свою очередь, население, в интересах, которого и которым осуществляется местное самоуправление, однородная масса жителей. Население муниципального образования имеет свою структуру, иначе говоря, жители муниципального образования играют разные политические роли. Если выделить структурные группы населения, представляющие интерес при выявлении и определении объекта и субъекта муниципального управления, то ими будут являться:

– Муниципальные чиновники (т. е. служащие исполнительно распорядительных органов местного самоуправления);

– Муниципальные политики (т. е. выборные лица местного самоуправления);

– Члены добровольных объединений граждан, которые создаются для участия в решении местных проблем и развитии своей территории.

Совершенно очевидным становится тот факт, что между всеми жителями, группами жителей существуют определенные, требующие регулирования отношения. Таким образом, объектом муниципального управления выступают общественные отношения в муниципальном образовании, кроме того, муниципальное хозяйство.

Почему муниципальное хозяйство? Потому, что доступные способы достижения целей муниципального самоуправления, как одного из институтов местного самоуправления — те же, что и у местного самоуправления в целом: регулирование общественных отношений и осуществление хозяйственной деятельности.

Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 06.10.2003 ст. 14, 15, 16, 17, названы отношения, которые подлежат урегулированию в процессе осуществления муниципального управления:

– Налоговые отношения в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации, а именно в части установления, изменения и отмены местных налогов и сборов;

– Бюджетные отношения в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, а именно в части формирования, исполнения и контроля за исполнением местного бюджета;

– Отношения, в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, связанные с владением, пользованием и распоряжением имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;

– Отношения, связанные со сферой благоустройства территории;

– Земельные отношения в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации;

– Отношения, в соответствии с градостроительным законодательством Российской Федерации, связанные с территориальным планированием и застройкой территории;

– Отношения, связанные со сферой планирования развития муниципального образования.

– Отношения, связанные со сферой урегулирования в части тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с законодательством Российской Федерации [1];

Компетенция муниципальных образований во многих, почти во всех сферах деятельности ограничена рамками законов.

Вторая составляющая объекта муниципального управления — это муниципальное хозяйство, под ним понимают объекты муниципального имущества и муниципальные организации.

Обычно выделяют два подхода к определению муниципального хозяйства:

1. Первый подход состоит в отнесении к муниципальному хозяйству всех объектов и субъектов хозяйствования, которые находятся на территории муниципального образования, вне зависимости от форм собственности, если они в какой-либо мере имеют отношение к обеспечению решения вопросов местного значения, здесь имеется в виду муниципальное хозяйство в широком смысле. Такой подход имеет место быть, но здесь нужно помнить, что в отношении объектов и субъектов хозяйствования, которые не относятся к муниципальной собственности, существует только один законный способ оказания на них управленческого воздействия (кроме обычных коммуникаций) — это регулирование отношений.
2. Второй подход представляет собой включение в состав муниципального хозяйства только объектов и субъектов хозяйственной деятельности, которые относятся к муниципальной собственности (здесь имеется в виду муниципальное хозяйство в узком смысле).

Таким образом, под муниципальным хозяйством можно понимать имеющуюся в конкретном муниципальном образовании группу различных организаций, учреждений, предприятий, которые находятся в муниципальной собственности. С другой стороны, в широком смысле, под этим термином можно подразумевать всю совокупность хозяйствующих субъектов (вне зависимости от формы собственности), расположенных на территории конкретного муниципального образования — ведь органы местного самоуправления осуществляют в какой-то мере властные полномочия, затрагивающие все хозяйствующие субъекты на определенной территории (например, могут предоставлять земельный участок, который находится в муниципальной собственности для нужд федерального государственного бюджетного учреждения). Первый подход — формально-юридический, а второй — скорее, экономический. Разумеется, в контексте настоящей статьи первый подход представляется нам наиболее корректным.

Из всего вышеуказанного можно сделать вывод о том, что муниципальное управление включает в себя общественные отношения в муниципальном образовании и муниципальное хозяйство.

Чтобы определить субъект муниципального управления нужно ответить на вопросы: Кто регулирует общественные отношения в муниципальном образовании, связанные с обеспечением решения вопросов местного значения? Кто осуществляет функции управления муниципальным хозяйством? Данный субъект, следует полагать, находиться в структуре муниципального образования.

Один из важных принципов управления — принцип соответствия субъекта управляемому объекту, таким образом, управление сложным объектом управления осуществляется сложным субъектом управления [5].

Основная составляющая — население муниципального образования имеются ввиду собрания граждан такие, как сход граждан, местный референдум, публичные слушания.

Статьей 27 уже упомянутого закона территориальным общественным самоуправлением называется самоорганизация граждан по их месту жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, муниципального округа, городского округа, внутригородского района, а также в расположенных на межселенной территории населенных пунктах (или на их частях) для того чтобы граждане могли самостоятельного и под собственную ответственность осуществлять свои инициативы по вопросам местного значения. Осуществляются данные инициативы населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления.

Жители муниципального образования имеют право участвовать в местном референдуме, муниципальных выборах, конференциях, сходах, собраниях, публичных слушаниях, опросах, выступать с правотворческой инициативой, голосовать по отзыву депутатов и членов выборного органа местного самоуправления, по вопросам преобразования муниципального образования, изменения границ муниципального образования, обращаться в органы местного самоуправления и т. д. [2].

Местный референдум затрагивает вопросы местного значения к муниципальному управлению, здесь имеют отношения только те вопросы, которые касаются принятия и изменения местного исполнения, а также изменения финансовых обязательств муниципального бюджета исполнения, кроме того изменения финансовых обязательств муниципального образования.

К полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, следует относить:

– установление структуры органов территориального общественного самоуправления;

– избрание органов территориального общественного самоуправления;

– принятие устава территориального общественного самоуправления, а также внесение в него изменений и дополнений;

– определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления;

Если говорить о сходе граждан, то он проводится в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, и осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования. В его компетенции находится:

– принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений;

– утверждение местного бюджета, отчета о его исполнении;

– утверждение стратегии социально-экономического развития муниципального образования;

– установление, изменение, отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

– определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

– определение порядка принятия решений о создании, реорганизации, ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, исключая случаи, предусмотренные федеральными законами;

– определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

– определение порядка организационного и материально-технического обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

– контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

– принятие решения об удалении в отставку главы муниципального образования [1].

Публичные слушания проводятся с целью обсуждения проектов муниципальных правовых актов на них обычно выносят:

– проект устава муниципального образования, а также муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами;

– проект местного бюджета, отчет о его исполнении;

– проект стратегии социально-экономического развития муниципального образования;

– вопросы о преобразовании муниципального образования, исключая в соответствии со статьей 13 настоящего Федерального закона для преобразования муниципального образования, когда требуется получение согласия населения муниципального образования, выраженного путем голосования или на сходах граждан.

Указанный выше федеральный закон предусматривает также возможность правотворческой инициативы граждан или говоря иначе, внесение инициативными группами граждан проектов муниципальных правовых актов. Поскольку не указано, проектов каких актов (имеется в виду по содержанию) это касается, не исключено, что сами по себе акты могут относится к сфере муниципального управления.

Понятно, что объединения граждан такие группы носит временный характер, и на практике случаи правотворческой инициативы граждан довольно редки, но такая возможность существует и в ряде случаев реализуется.

Таким образом, в соответствии со ст. 26 данного закона:

1. С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Нормативно-правовой акт представительного органа муниципального образования устанавливает минимальную численность инициативной группы граждан, она не может превышать трех процентов от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

2. Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, в обязательном порядке рассматривает орган местного самоуправления либо должностное лицо местного самоуправления, в компетенции которого о принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.

В случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с Федеральным законом.

Представителям инициативной группы граждан должна обеспечиваться возможность изложения своей позиции при рассмотрении данного проекта.

В случае, если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, данный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании этого органа.

3. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан официально в письменной форме.

Следует помнить, существует территориальное общественное самоуправление, его целью является осуществление собственных инициатив по вопросам местного значения: благоустройство внутриквартальных, придомовых, а также других территорий, организации, организации досуга населения, работа с детьми и молодежью, внесение проектов муниципальных правовых актов и т. п., это касается того что явно относится к сфере муниципального управления.

И наконец, такие группы, как муниципальные политики и муниципальные чиновники, осуществляющие свою деятельность не сами по себе, а в структурах местного самоуправления, называемых органами местного самоуправления. Не касаясь вопросов структуры данных органов, организации их деятельности можно определить их принадлежность к субъекту муниципального управления и роль в муниципальном управлении.

Если рассматривать не все органы местного самоуправления предусмотренные законом, а только те, которые существуют в каждом муниципальном образовании и на всех основаниях могут быть включены в состав муниципального управления, а именно: Представительный и исполнительно-распорядительный органы муниципального образования т.е муниципальную администрацию, то можно увидеть что представительный орган по своей природе является, прежде всего, органом местной публичной власти.

В компетенции представительного органа муниципального образования в соответствии со ст.10 уже упомянутого в данной статье закона находятся:

– принятие устава муниципального образования, а также внесение в него изменений и дополнений;

– утверждение местного бюджета, отчета о его исполнении;

– утверждение стратегии социально-экономического развития муниципального образования;

– установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах Российской Федерации;

– определение порядка управления и распоряжения имуществом, которое находится в муниципальной собственности;

– определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, исключая случаи, предусмотренные федеральными законами;

– определение порядка участия муниципального образования в организации межмуниципального сотрудничества;

– определение порядка организационного и материально-технического обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

– утверждение правил благоустройства территории муниципального образования.

– контроль за исполнением полномочий по решению вопросов местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления;

– принятие решения об удалении в отставку главы муниципального образования;

Что касается исполнительно-распорядительного органа муниципального образования т. е. местной администрации, она наделена полномочиями по решению вопросов местного значения, кроме того полномочиями осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Данные полномочия не определяются законодательством, но составляют содержание муниципального управления. Местная администрация осуществляет свою деятельность в постоянном режиме, решает оперативные и стратегические вопросы. Поэтому местную администрацию следует рассматривать, как основную составляющую, как основной элемент субъекта муниципального управления.

Таким образом, структуру субъекта муниципального управления составляет население муниципального образования, группы и объединения, граждан, а также органы и должностные лица местного самоуправления.

Сами по себе муниципальное управление и органы местного самоуправления серьезно отличаются от органов государственной структуры аппаратом своего устройства, из этого вытекают различия в принятии необходимых для поддержания хорошего уровня жизни населения решений государственными и муниципальными органами, а также различия между объектом и субъектом. Муниципальные органы в отличие от государственных более тесно и напрямую взаимодействуют с населением и из этого взаимодействия появляются новые нормы права местного значения, действующие локально, но порой достаточно эффективно поддерживающие правопорядок. Муниципальное управление выстраивается гражданской инициативой, желанием урегулировать, усовершенствовать уровень жизни. Из-за этих сложных взаимодействий и взаимосвязей с гражданской инициативой муниципальное управление имеет сложные и можно сказать сложносоставные объекты и субъекты. Особенность муниципального управления в соединении различных видов управления организациями, земельными ресурсами финансами, кроме того, они соединяют в себе политическое и социальное управления, что вызвано объектом управления. Если сравнивать муниципальное управление с государственным, то способы взаимодействия, применимые методы управления и цели будут разными. Муниципальное управление ориентировано на улучшение уровня жизни в малых территориях, тогда как государство нацелено на улучшение защиты прав и свобод человека, улучшение жизни граждан в стране, оборону страны. Цели государства значительно шире и оттого по способу управления будут уже другими. При кажущимся большом сходстве у них масса отличий. Отлично и корпоративное управление от муниципального, оно направленно на частный интерес, в то время как муниципальное управление нацелено на интерес населения. Важной особенностью муниципального управления здесь будет являться его публичность

Муниципальное управление тесно и неразрывно связано с местным самоуправлением. Именно через самоуправление выражается сама идея и возможность самостоятельного выражения гражданином своих прав, без него не было бы этого выражения прав и свобод в муниципальном управлении, но была бы констатация общепринятых правил поведения. В муниципальном управлении или все же правильнее сказать, именно в местном самоуправлении население играет особую роль, как субъект муниципального управления образуя референдум, сход граждан, публичные слушания в процессе таких объединений граждан и зарождается правотворческая инициатива.

Проблема определения объекта и субъекта муниципального управления в их теснейшей взаимосвязи объекта общественных отношений и субъекта общества или населения, субъекта управления муниципальным хозяйством и объекта муниципального хозяйства. Учитывая то, что подзаконность важная черта муниципального управления, управляя составляющей объекта муниципальным хозяйством, субъект ограничен законом в прямом администрировании. Рассмотрев подробно эту тесную взаимосвязь становиться понятно, почему муниципальное управление рассматривается одновременно, как объект и как субъект муниципального управления. Таким образом, можно увидеть сложный состав, важность и значение. Объекта и субъекта муниципального управления.

Литература:

1. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ // СПС «Консультант Плюс» URL:http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/5f6f7721cc98fe40947a5feaeddc79eae8b40591/ (дата обращения 02.05.2019)
2. Газилова Л. И. К вопросу о разграничении понятий «муниципальная власть» и «местное самоуправление» / Л. И. Газилова //Власть. — 2015. –№ 6 — С. 129–133.
3. Хорганов В. О. К вопросу об организационно-правовых моделях системы органов местного самоуправления в Российской Федерации / В. О. Хорганов// Вестник Бурятского Госуниверситета –2012. — № 2 — С.176–179.
4. Шариков А. Н., Юркова С. Н. Муниципальное управление: учебник — М.: КНОРУС, 2013.– 244 с.
5. Правовой портал: http://pravo.bobrodobro.ru/53706 (дата обращения: 12.06.2019)