Совершенствование управления системой здравоохранения

В современном мире система здравоохранения является одной из наиболее приоритетных областей государственной экономической политики. Исследования последнего десятилетия по проблемам развития здравоохранения сформировали теоретическую и методическую базы, обеспечивающие реформирование здравоохранения. Выявлены основные проблемы и закономерности развития, определены направления оптимизации деятельности основных управляющих и управляемых элементов системы здравоохранения. Реформа системы здравоохранения ориентирована на улучшение качественных показателей оказания медицинской помощи и повышение эффективности использования ресурсов. Успешное достижение этих целей предполагает широкое применение научно обоснованных методов анализа проблемных ситуаций и выработки системных рекомендаций по управлению здравоохранением. Особенно важным является определение роли государства, поскольку именно оно обладает наиболее полным комплексом ресурсов и рычагов воздействия на социальные институты, в том числе здравоохранение.

Проведенные в России в конце XX столетия радикальные социально-экономические преобразования обусловили значительные изменения в системе организации здравоохранения. Передача многих полномочий с федерального на региональный и муниципальный уровни власти повлекла за собой наделение их обязанностями в сфере охраны здоровья населения. В результате этих, во многом стихийно происходивших процессов, ранее единая система здравоохранения оказалась разделенной на отличающиеся значительной степенью автономности сектора - государственный (федеральный и региональный), муниципальный, ведомственный и частный.

Структурные изменения в экономике привели к спаду объемов производства, сокращению капитальных вложений, изменению демографической ситуации и, как следствие, к сдерживанию процессов по построению социально-ориентированного государства. Недостаточный уровень текущего финансирования приводит к невыполнению социальных нормативов, сдерживает законодательную инициативу в части решения социальных задач. Сокращение объемов финансирования капитальных вложений в строительство, реконструкцию объектов социальной инфраструктуры и приобретение медицинского оборудования в ходе реформ также стало причиной снижения уровня обеспеченности населения медицинскими услугами. Необходимость реализации социальных программ в условиях ограниченности финансовых ресурсов делает актуальным решение проблем, связанных с разработкой методик планирования обеспечения медицинским оборудованием, определения потребности капитальных вложений по объектам здравоохранения и оценкой эффективности социальных инвестиций.

В Российской Федерации реформирование здравоохранения началось с принятия в 1991 году закона о медицинском страховании и произошло это тогда, когда ещё сохранялся СССР. Таким образом, можно констатировать, что Россия – первая из союзных республик приступила к реформированию здравоохранения.

Прошло двадцать лет и можно подвести некоторые итоги. Нельзя не отметить, что произошло много перемен:

1. Сегодня в Российской Федерации функционирует бюджетно-страховая модель финансирования учреждений здравоохранения.

2. Не без проблем реализуется программа государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи, принятая к вооружению как один из механизмов реализации конституционных прав граждан на бесплатную медицинскую помощь в рамках Концепции развития здравоохранения, принятой в 1997 году.

3. Разработаны и введены в действие механизмы дополнительного лекарственного обеспечения.

4. Огромный объем работы проведен в связи с реализацией приоритетного национального проекта «Здоровье».

Можно отметить, что органы исполнительной власти в сфере здравоохранения всех уровней, руководители здравоохранения и практические врачи, работающие в государственных и муниципальных медицинских организациях, отдают много сил для того, чтобы все эти новации принесли максимальную пользу российскому народу.

Привели ли эти меры, а также усилия власти, руководителей органов здравоохранения и врачебного сообщества к ожидаемым результатам? Содержание ответа на этот вопрос является ключевой и в тоже время стартовой позицией для планирования и реализации дальнейших изменений в здравоохранении. Остается ли здравоохранение в ситуации, которая предполагает необходимость реформирования или существует возможность что-то обновить (модернизировать) и все нормализуется?

 В последние годы в научной литературе, посвященной проблемам здравоохранения, практически на равных условиях присутствуют несколько точек зрения. С одной стороны высказывается снабженное набором доказательств мнение о том, что здравоохранение продолжает оставаться в кризисе, определяются параметры кризиса и предлагаются механизмы выхода из него. С другой стороны, говорится о необходимости системных реформ здравоохранения в сторону усиления роли медицинского страхования, что требует совершенствования законодательной базы, создания и совершенствования функционирования соответствующей инфраструктуры медицинских и страховых организаций, совершенствования государственных гарантий по оказанию бесплатной медицинской помощи и изменения системы их финансирования. Существуют предложения о возврате к прежней системе, существовавшей в СССР. Есть и другие предложения.

С.В. Калашников, председатель Фонда социального страхования объясняет такую ситуацию тем, что «при решении проблем здравоохранения возникло противостояние подходов к его реформированию»¹. Существует противоречие между традициями и законодательством. Медицинская деятельность основана на традициях и любое законодательство, не учитывающее традиции, работать в этой сфере не будет. Многие законы не принимаются потому, что общество не считает нужным их принимать.

Вместе с тем, с 2004 года вектор мнений сместился в сторону того, что российскому здравоохранению необходима модернизация и все планы, программы, проекты, реализуемые с тех пор, направлены в эту сторону. Соглашаясь с таким выбором, необходимо определить некоторые параметры модернизации. Прежде всего, необходимо определить, что понимается под модернизацией здравоохранения, на какой правовой основе она должна осуществляться, какими силами и в какие сроки? Очевидно, что должны быть определены и опубликованы цели и задачи модернизации системы здравоохранения, определены объект деятельности, субъект деятельности, ресурсы для осуществления этой деятельности, факторы внешней среды, влияющие на возможность (ограничивающие или расширяющие эту возможность).

В нашем случае очевиден объект деятельности – здравоохранение, нуждающееся в усовершенствовании. Однако здравоохранение, являясь по своей сущности сложной социальной системой, имеющей признаки социального института, представляет собой крайне сложный по своей сути объект деятельности. Практика модернизации здравоохранения свидетельствует о том, что если не учитываются мнения и не находят поддержки тех, без кого собственно и не существует здравоохранение – медицинских работников и пациентов, то объект модернизации становится весьма аморфным и мало готовым к изменениям. Ошибочно мнение и о том, что только совершенствование деятельности инфраструктуры здравоохранения (улучшение структуры и работы медицинских учреждений, упорядочения их финансового обеспечения, максимальное укомплектование персоналом и медицинским оборудованием) приведет к стойким изменениям здравоохранения в лучшую сторону.

Также очевиден, но не бесспорен субъект деятельности. Существует представление о том, что достаточно неких действий власти и модернизация здравоохранения осуществиться. Оно ошибочно! Без участия медицинского сообщества в разработке идеологии, целей, задач, принципов и механизмов перемен, без понимания и одобрения предполагаемых действий со стороны общественных организаций пациентов и других общественных организаций, без разъяснения обществу сценария действий и прогноза ожидаемых результатов, к которым приведут изменения, субъект деятельности не будет способен достичь намеченных целей и поставленных задач.

Очевидно, что никакая деятельность по усовершенствованию не может осуществляться без достаточного ресурсного обеспечения. Очевидно и то, что количественные характеристики необходимых для перемен ресурсов должны определяться в зависимости от тех целей, достижение которых определено как планируемый результат и тех задач, которые, необходимо решить для достижения целей. Речь идет о правовых, финансовых, кадровых, материально-технических и информационных ресурсах.

Практика показывает, что при разработке планов, программ и проектов, направленных на решение социальных проблем, особую важность приобретает та окружающая среда, в которой происходят события, связанные с переменами. Любые перемены могут быть осуществлены только в тех рамках, которые объективно существуют в каждом конкретном случае. Это и есть факторы внешней среды, влияющие на деятельность, связанную с переменами. К наиболее значимым факторам, влияющим на модернизацию здравоохранения: политическая, экономическая и социальная ситуация в стране.

 Таким образом, под модернизацией здравоохранения следует понимать научно обоснованную, поддержанную обществом совместную деятельность органов власти различного уровня, органов управления здравоохранением, медицинского сообщества, основанную на реальном учете имеющихся ресурсов и существующих факторов внешней среды с целью переведения российского здравоохранения на уровень, отвечающий современным требованиям, соответствующим мировым стандартам, и придания ему современного облика.

Совершенствование и устойчивое развитие системы здравоохранения связано с рядом обстоятельств и наличием ответов на ряд принципиальных вопросов.
Во-первых, какой подход будет использоваться для организации и управления здравоохранением? Если здравоохранение будет развиваться как отрасль, то следует отказаться от разделения полномочий между органами власти различного уровня в организации и ответственности за оказание различных видов медицинской помощи и закрепления за органами власти соответствующих расходных обязательств. При разделении полномочий отраслевое управление не возможно! Во-вторых, если разделение полномочий между органами власти будет осуществляться в соответствии с действующим законодательством, то необходима разработка и нормативное обеспечение новой модели управления организацией и оказанием медицинской помощи – модели надотраслевого управления или управления медицинской деятельностью, что фактически и происходит в последние годы и очевидно, что есть смысл этим серьёзно заниматься. В-третьих, следует политически определиться с тем, какая модель здравоохранения будет развиваться в Российской Федерации. Речь идет в первую очередь о том, какие источники финансирования будут использоваться: бюджетные, страховые или смешанные. Если выбор будет сделан в пользу смешанных источников, то следует четко определить какова доля финансирования из каждого источника.

Реальная ситуация, сложившаяся в современной России, требует от государства и общества принятия стратегических решений. Поэтому главной задачей на 2011 год в области здравоохранения является принятие и реализация региональных Программ модернизации здравоохранения, которые разрабатывают субъекты Российской Федерации во исполнение Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации». Программы модернизации здравоохранения в субъектах Российской Федерации должны быть представлены как комплекс социально-экономических, организационных и других мероприятий, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам реализации. Эффективность реализации программы будет оцениваться на основе анализа целевых значений показателей результативности, как медицинских, так и экономических.

Региональные программы модернизации здравоохранения начинают работать уже в 2011 году, и должны стать логичным продолжением государственной политики по направлению усилий и ресурсов на финансово-экономическое и нормативно-правовое обеспечение процесса усовершенствования системы здравоохранения.

Литература:

1. Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации. URL: http://www. minzdravsoc.ru/Минздравсоцразвития/Программы модернизации /

2. Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации. URL: http://www.minzdravsoc.ru/

3. URL:http://www.mnogozakonov.ru/laws/94/article50/MnogoZakonov.ru›Популярные законы›94/article50