По отношению к другому (любому) государству отечественный гражданин предстаёт как иностранный гражданин. Появляется данный статус у определённого лица при пересечении им границы государства — в этом случае возникают определённые правовые последствия, что и являются предпосылкой приобретения статуса иностранца в государстве, границу которого лицо пересекло. Причём, представая в данном свойстве, своего отечественного гражданства он не теряет. Таковое правовое состояние некоторые авторы предлагают называть «иностранством». Гражданство же данными учёными противопоставляется безгражданству (а не иностранству) [1].
Однако же более аргументированной представляется точка зрения о том, что правовое состояние иностранства — дополнительное и временное к состоянию гражданства [2]. Исходя из изложенных положений, в отношении членства в конкретном государстве личность может пребывать в таких правовых состояниях «отечественное гражданство», «безгражданство», «иностранство». В соответствии с этой посылкой, законодателю, а равно в процессе правоприменения, до́лжно не забывать о наличии 3-х видов правового состояния лица в отношении принадлежности его к государству: гражданин, иностранный гражданин, лицо без гражданства.
По поводу апатридов (от лат. apatris — без отечества, отсутствие гражданства/подданства) нужно отметить: из несогласованности законов о гражданстве различных стран (а порою — и сознательных, целенаправленных действий некоторых лиц) может проистекать ситуация — человек, оказавшись без своего гражданства, нового не приобрёл. Так он превращается в лицо без гражданства — апатрида. Ещё пример: с утратой силы ранее действовавшего в России законодательства о гражданстве с начала 2001 г. граждане бывшего Союза ССР, не успевшие приобрести ни гражданства России, ни гражданства какого-либо другого государства, в нашей стране стали восприниматься лицами без гражданства.
Состояние «безгражданства» —достаточно редкое явление [3]. В прошлые времена такие лица пребывали в бесправном положении, да и в современную эпоху безгражданство на права человека влияет негативно.
Российская Федерация осуществляет усилия к сокращению безгражданства (такое сокращение означает — приобретение лицами, не имеющими никакого гражданства, гражданства). Ребёнок лиц без гражданства, рождение которого произошло на территории РФ, — гражданин РФ. В этом отношении Россия соблюдает нормы Конвенции о сокращении безгражданства 1961 г. Этот акт был принят в соответствии с Резолюцией Генеральной Ассамблеи Организации Объединённых Наций (ООН). В Конвенции присутствует рекомендация государствам предоставлять гражданство апатридам и лицам, живущим на территории государства. Но это лишь в случае, если они не были осуждены за совершение тяжких преступлений. В Европейской конвенции о гражданстве, принятой Советом Европы в 1997 г., тоже сказано о желательности избегать безгражданства.
Конвенция относительно статуса апатридов 1954 г. говорит о необходимости уравнять данный статус со статусом иностранцев, причём речь идёт об их статусе по праву внутригосударственному. Однако указанное не равнозначно праву получить дипломатическую защиту от отечественного государства (таким правом обладают иностранцы).
Для современной России проблема установления правового статуса её неграждан значима особо. Значимость названной проблемы обусловлена такими причинами:
- Готовность нашей страны укрепиться в качестве полноправного члена мирового сообщества. В т. ч. — в международных ведущих организациях (в первую очередь экономических — торговых, финансовых и др.). Сказанное объективно влечёт необходимость соответствия международным общепринятым нормам всей системы политико-правовых способов гарантирования прав, свобод личности (в т. ч. иностранных граждан).
- Многие граждане советских бывших республик в местах своего проживания нередко лишены возможности обрести достойный социально-правовой статус. Границы, разделяющие Россию и страны СНГ, в 90-х гг. ХХ в были (за редким исключением) прозрачны. По этой причине в Россию направлялся поток граждан сопредельных государств. Их правовой статус долговременно был неопределённым. Соответственно, само нахождение в нашей стране — незаконным.
- Многочисленные вооружённые конфликты как в самой РФ, так и вблизи её границ способствовали, во-первых, появлению значительного количества беженцев и вынужденных переселенцев, правовой статус которых не всегда поддавался установлению (яркий пример — конфликт в Украине). С другой стороны, имело место проникновение в Россию враждебных элементов. В т. ч. — террористических, экстремистских, грозящих безопасности нашей страны.
- Социально-экономические новации внутри государства, эволюция взаимодействий (культурных, экономических и др.) с зарубежными странами, падение «железного занавеса» сделали Россию предметом устремления для представителей всех типов предпринимательства. В т. ч., к сожалению, — криминального. В результате имеет место крайне негативное явление — укрепление позиций иностранных преступных групп на российской территории. Причём — как в традиционных криминальных промыслах, так и в легальной сфере экономики [4].
Огромное число рабочих-иностранцев — значительнейшая категория мигрантов сегодня. Немалая доля их пребывает в Россию нелегально, поэтому они лишены в трудовых отношениях необходимой правовой защиты. Также зачастую иностранные рабочие не уплачивают налоги или проявляют преступную активность.
На сегодняшний день в пределах нашей страны пребывает более 10 млн. неграждан. Из них — около половины пребывают с различными, не связанными с реализацией трудовых отношений, намерениями. 18 % — работают законно, с разрешением на работу либо патентом. Однако же у 21 % иностранцев, присутствующих в стране, превышен срок пребывания на законных основаниях. Последняя категория склонна трудиться нелегально (не платя, соответственно, налогов). Нерегулируемое нахождение неграждан в России закономерно вызывает не только социальные, но и более острые проблемы, дестабилизирует каркас экономической безопасности государства. Так, нерезиденты вывозят (наличными либо путём различных переводов) ежегодно из России примерно 7 млрд. долл. [5].
Каждое государство само, соответственно принципу государственного суверенитета, фиксирует правовое положение и своих, и иностранных граждан. Оно обозначает порядок и основания въезда/выезда данных лиц на собственную территорию. А также — условия их нахождения, проезда транзитом, труда и прочее. Своеобразность правового статуса неграждан в стране координируются и международными договорами, соглашениями (с учётом норм международного права).
В нашей стране в отношении неграждан конституционно закреплён национальный режим: указанные лица имеют права и обязанности на равных с негражданами. Но — помимо случаев, устанавливаемых федеральным законом либо же международным договором России (ч. 3 ст. 62 Конституции РФ).
Действует российский закон, конкретизирующий правовой статус неграждан: Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее — ФЗ о правовом положении иностранных граждан). Данный закон даёт понятия иностранного гражданина и лица без гражданства (отметим — действие своё ФЗ о правовом положении иностранных граждан распространяет и на лиц без гражданства). В нём зафиксированы основные права и свободы, обязанности и ответственность — как наиболее важные условия правового их положения.
ФЗ о правовом положении иностранных граждан регулирует отношения:
– в связях «иностранные граждане — органы власти — их должностные лица»;
– порождаемые фактом пребывания/проживания неграждан на российской территории, а равно реализацией ими в РФ трудовой, предпринимательской и прочей деятельности.
Негражданам надлежит иметь национальный паспорт (либо же прочие документы, соответствующие международным соглашениям, относительно их личности), а также визу и/или миграционные документы [6].
В статусе указанных категорий обнаруживаются определённые различия. Так, исключительно постоянно проживающие в России неграждане могут быть рабочими и служащими (либо же осуществлять иную трудовую деятельность), причём — на общих с гражданами РФ основаниях (если иное не следует из закона). Однако, чтобы начать работать на территории РФ, им надлежит получить на такую деятельность разрешение.
Правовой режим иностранных граждан — суть способ предоставления государством негражданам необходимого объёма прав, свобод, обязанностей. Правовые режимы классифицируются в зависимости от объёма ими предоставляемых прав и свобод, а также по процедуре их предоставления. В нашей стране различия в объёме правового статуса неграждан существенно зависят от фактора постоянности или временности проживания / пребывания их в Российской Федерации.
Основной принцип, выражающий правовой статус неграждан в РФ, закреплён конституционно (ст. 62 Конституции РФ). Первостепенный принцип, характеризующий положение в нашем государстве названных лиц, — их общее равноправие с гражданами нашей страны. Это — национальный режим, значащий: указанные лица обладают теми же правами и свободами (соответственно — несут аналогичные обязанности), что и граждане нашего государства, но — за определёнными, закреплёнными в законодательстве, изъятиями. Наличие изъятий не означает какой-то дискриминации в отношении неграждан. Они (изъятия) продиктованы соображениями пользы государства и осуществлением в нём государственной власти. Последнее, по общему правилу, может быть вверено исключительно своим гражданам.
Национальный режим для неграждан в РФ функционирует в качестве общего правового принципа. Значит, вероятна возможность его дополнения, конкретизации, что осуществляется и при помощи заключения договоров международного уровня, и при принятии национальных законов.
В отечественные законы, устанавливающих основы правового статуса неграждан, включён принцип дифференциации, в соответствии с которым данные лица разделены на виды в зависимости от содержания правового их статуса. Такие категории имеют своим основанием следующие правовые критерии:
– законность пребывания и время пребывания негражданина в пределах нашей страны (это — основные критерии);
– юридический официальный статус, трудовая функция, место административно-территориального нахождения (это — производные критерии).
Можно также особо отметить такие специальные принципы правового положения неграждан.
Политическое убежище — оно, при определённых условиях, может быть предоставлено на территории России её негражданам, что может быть осуществлено для защиты указанных граждан от гонений за убеждения или действия, не являющиеся, по нормам международного права, преступными. В этом соответствующая конституционная норма (ст. 63 Конституции РФ) учитывает международные стандарты: каждое государство реализует право предоставить лицу политическое убежище. В качестве неблагожелательного акта предоставление политического убежища не должно быть оценено никем (см. ст. 14 Всеобщей декларации прав человека, Декларацию о территориальном убежище (1967 г.).
Практически во всех государствах сегодня имеет место разрешительный порядок въезда и выезда — как граждан, так и неграждан (иногда этот режим, основываясь на международных договорах, существенно упрощён). При этом на международном уровне сложился обычай, по которому на государстве лежит обязанность своего въезжающего гражданина — принять. Однако имеются серьёзные различия между въездом / выездом собственных граждан и неграждан. Любое государство имеет не обязанность, а право разрешать въезд на свою территорию иностранным гражданам, поэтому государства регулируют законодательно условия такого въезда. Также государства устанавливают ограничения на въезд в страну иностранных граждан из соображений обеспечения безопасности государства, обороны, защиты прав и интересов населения страны, по иным основаниям [7]. Россия — не исключение.
Рассматриваемые вопросы (в т. ч. транзитный проезд по России) регулируются законодательством: международными договорами РФ, Конституцией РФ, специальным и иными федеральными законами. Кроме того, сегодня на основе вышеуказанных актов приняты многочисленные соответствующие указы Президента РФ, постановления Правительства РФ.
Конституция РФ закрепляет за каждым, кто правомерно пребывает в нашей стране, право за её пределы выезжать свободно (также закреплено и демократическое право гражданина РФ в неё безо всяких препятствий возвращаться) (ч. 2 ст. 27).
В нашей стране с декабря 2015 г. стал осуществляться сбор персональных данных биометрического характера въезжающих и пребывающих неграждан. Это производится во время оформления въездных виз в РФ (либо же транзитной визы — с целью проезда по территории РФ). Сама процедура осуществляется в соответствующих учреждениях РФ (дипломатических представительствах и консульствах) в отдельных странах. Кроме того, это возможно в представительстве органа исполнительной власти федерального уровня, управляющего вопросами иностранных дел (в международном аэропорту Внуково — в пункте пропуска через российскую госграницу) [8].
Для сравнения — значительно ранее — в 2004 г. соответствующий орган ЕС вынес постановление о приобщении биометрических данных к въездным визам. С этого времени у иностранцев, прибывающих в ЕС, идентифицируется более полутора тысяч свойств лица, также лица дактилоскопируются. Все данные подлежат занесению и хранятся в обновлённой Шенгенской информационной системе.
Особо регулируется въезд и выезд неграждан в РФ в случаях некоторых значимых мероприятий (например, в связи с Чемпионатом мира по футболу 2018 г.). Пример противоположного свойства — Россия ввела ограничение и запрет въезда на территорию страны через все воздушные, морские и сухопутные границы для всех иностранцев и лиц без гражданства с 18 марта по 1 мая 2020 г. из-за риска распространения заболевания коронавируса.
Некоторые регионы нашей страны из-за географического своего положения имеют особенности выезда и въезда неграждан. К примеру, это окружённая со всех сторон другими государствами — Польшей и Литвой, а также Балтийским морем, российская область, а именно — Калининградская область России. Для въезда на некоторые территории, организации и др. в РФ негражданам требуется получение специального разрешения — исходя из характера, иногда — особой значимости этих объектов [9].
При соблюдении правил, установленных ФЗ о порядке въезда и выезда (ст. 24) и прочими, указанными выше, актами, неграждане могут въезжать в РФ и выезжать из неё. Так, указанные граждане могут въезжать в РФ и выезжать из РФ при наличии визы по документам, являющимися действительными, удостоверяющими личность данных граждан. Непременное условие к этим документам — они должны быть признаваемыми РФ в данном качестве (лицам без гражданства такие документы выдаются соответственными учреждениями государства их проживания).
Имеется ограничение в сроках временного непрерывного пребывания в РФ неграждан, имеющих право въезда в РФ в порядке — без получения визы. Это период 90 сут. из каждых 180 сут. Кроме того, запрещается на 3 года въезд в РФ со дня выезда из РФ негражданам, когда во время прошлого своего нахождения в РФ они превысили вышеуказанный срок пребывания.
У России с рядом стран заключены межправительственные соглашения относительно безвизовых взаимных поездок. Такими соглашениями обеспечивается ряд преференций по въезду и выезду из РФ для категорий (тех либо иных) неграждан. Сегодня в порядке сотрудничества со странами СНГ функционирует режим безвизового передвижения, закреплённый двусторонними договорами РФ, касающимися взаимных безвизовых поездок. Таковой режим ведёт к снижению числа пограничных формальностей — за счёт уменьшения перечня документов, требуемых каждым государством-участником для передвижения граждан. В целом, возможность безвизового въезда в иные страны тесно связана с благосостоянием и открытостью страны проживания самого путешественника [10].
Иностранные граждане, обладающие в РФ видом на жительство, осуществляют въезд / выезд на основании документов (действительных), что удостоверяют их личность и (в указанном качестве) признаются РФ. Требуется также сам этот документ — вид на жительство (для лица без гражданства — только он). Для таких граждан, однако же обладающих разрешением временного проживания в нашей стране (но не видом на жительство), соответственно, для осуществления въезд / выезда в РФ требуется данное разрешение, а также виза именно такого лица.
Следует отметить, что многие нюансы при оформлении документов на въезд в РФ ещё не нашли своё место на практике. Действующая в России АИС «Поток» должна быть закреплена в законодательстве более чётко. Насущная необходимость — федеральная компьютерная база данных обо всех пересекающих российскую границу лицах. Надлежит обеспечить оборудование абонентских пунктов указанной системы во всех уполномоченных органах. Сегодня необходимо мгновенно осуществлять обмен информацией относительно въезжающих лиц. Подход к системе, её использование должны реализовывать все компетентные органы.
В нормах действующего российского права, закрепляющего правовое положение неграждан, можно выделить как положительные, так и отрицательные стороны. Так, очевидным плюсом является намерение на первый план выдвинуть российские национальные интересы. В т. ч. — отражающие демографическую ситуацию нашей страны (надо отметить, что миграция и демография — во многом взаимозависимые процессы). К достоинствам современного законодательства РФ можно отнести стремление исключить в России нелегальную миграцию (термин «миграция» имеет происхождением латинское слово «migratiо», означающее перемещение, переселение, поэтому в качестве миграции населения следует расценивать перемещения людей в самых разноплановых положениях). Ведь данное явление — нелегальная миграция — опасно свободным доступом в нашу страну преступных, нередко даже террористических, и прочих нежелательных элементов.
Вместе с тем, нормы законодательства, пока что, не создают заинтересованности для привлечения в нашу страну иностранных инвесторов, специалистов высокой квалификации, инновационных технологий, трансферов и т. п. Всё это не сообразуется с экономическими интересами самой России. И хотя в последние годы положение дел в этой области улучшилось, страна всё ещё нуждается в дополнительных ресурсах — трудовых, финансовых и др. Поэтому стоит задача: осуществляя административно-правовое регулирование, не столько не допустить трудовую миграцию, сколько правильно её сформировать, т. е. направить прибывающих мигрантов именно туда, где нашему обществу их труд необходим.
Согласно ст. 4 ФЗ о правовом положении иностранных граждан, указанные граждане имеют в нашей стране права и обязанности на равных условиях с российскими гражданами. Однако присутствуют и исключения из данного правила, причём — предусмотренные федеральным законом. Эта норма корреспондирует с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ (ч. 3 ст. 62 Основного закона РФ определила: неграждане в России наделены правами и обременены обязанностями на одном уровне с гражданами РФ, однако же — исключая случаи, предустановленные федеральным либо международным законодательством).
Итак, основополагающий принцип, определяющий правовое положение в нашей стране её неграждан, закреплён в ст. 62 Конституции РФ, которая предусматривает: указанные лица обладают в нашей стране правами, а также и несут обязанности на одном уровне с российскими гражданами. Однако предусматриваются и исключения, установленные федеральным законом либо международным договором РФ. Указанные изъятия не являются выражением дискриминации по отношению к негражданам. Тут исключения обуславливаются интересами государства пребывания и осуществлением в нём государственной власти, а последнее может быть доверено, как правило, лишь собственным гражданам страны.
Литература:
- Побережная И. А., Нечипас Ю. В. Режимы иностранных граждан // Вестник Института мировых цивилизаций. 2019. Т. 10. № 3 (24). С. 129.
- Голоманчук Э. В., Мкртчян В. Х. Административно-правовой статус иностранных граждан в России // Форум. Серия: Гуманитарные и экономические науки. 2019. № 1 (18). С. 83.
- Ветрова О. А. Правовой статус иностранного гражданина // Аграрное и земельное право. 2019. № 7 (175). С. 11.
- Репникова Ю. В. О некоторых особенностях осуществления иностранными гражданами права на занятие предпринимательской деятельностью на территории России // Вестник экономической безопасности. 2016. № 2. С. 212.
- Карпова И. В., Карпов К. А. Финансово-правовое регулирование денежных переводов иностранных граждан (ремиттансов) // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 8. С. 79.
- Минишев А. Р. Особенности идентификации (установления) личности иностранных лиц и лиц без гражданства при удостоверении доверенности нотариусом // Молодой учёный. 2016. № 11. С. 1319.
- Никитина Е. Е. Законодательство о гражданстве и совершенствование миграционной политики Российской Федерации // Журнал российского права. 2019. № 7. С. 40.
- Указ Президента Российской Федерации «О сборе биометрических персональных данных иностранных граждан и лиц без гражданства» от 24 ноября 2014 г. № 735 // Собрание законодательства РФ. 2014. № 48. Ст. 6848.
- Постановление Правительства РФ «Об утверждении перечня территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение» от 11.10.2002 № 754 // Собрание законодательства РФ. 2002. № 41. Ст. 3995. с изм. и доп. в ред. от 14.07.2006 г.
- Андриченко Л. В., Плюгина И. В. Миграционное законодательство Российской Федерации: тенденции развития и практика применения: монография. М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2019. С. 214.
