Ключевые слова: прокуратура, прокурорская проверка, решение о проведении проверки, проверяемое лицо.
Согласно статье 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Федеральный закон о прокуратуре) Прокуратура Российской Федерации является «единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации» [1].
Целями прокуратуры являются: обеспечение верховенства закона, единства и укрепление законности, обеспечение защиты прав и свободы человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Для достижения указанных целей законодатель наделил органы прокуратуры спектром полномочий, одним из которых является проведение прокурорских проверок. Порядок проведения которых находит свое отражение в статье 21 Федерального закона о прокуратуре.
Вместе с тем, как показывает судебная практика, данный порядок имеет существенные пробелы.
Впервые на необходимость законодательного урегулирования порядка проведения прокурорских проверок указал Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 17.02.2015 № 2-П: законодателю было указано на необходимость определения порядка проведения прокурорских проверок исполнения законов, как это было сделано в Федеральном законе от 26.12.2008 (в ред. от 01.04.2020, с изм. от 01.04.2020) № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон о защите прав ЮЛ и ИП).
Федеральным законом от 07.03.2017 № 27-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон о прокуратуре в части проведения прокурорских проверок.
Появились такие понятия как «решение о проведении проверки», «решение о расширении предмета проверки», «решение о приостановлении проверки», «возобновление проверки». Кроме того, у прокуроров появились императивные сроки на совершение определенных процессуальных действий в рамках прокурорской проверки.
Например, пунктом 3 статьи 21 Федерального закона о прокуратуре установлено, что проверяемое лицо должно быть уведомлено о проведении проверки не позднее дня ее начала.
Данное определение срока можно толковать по-разному, например, либо уведомлять проверяемое лицо не позднее дня, предшествующего дню начала проверки, либо уведомить лицо непосредственно в день проверки.
На практике сотрудники прокуратуры используют оба этих способа, исходя из фактической ситуации и сути проводимой проверки.
Олейник О. М. дает довольно критичное замечание, что данный срок «не создает надлежащей защиты для хозяйствующих субъектов, это чрезвычайно малый срок для подготовки документов для проверки. Если рассматривать субъектов предпринимательской деятельности не как постоянных правонарушителей, а как создателей экономических благ, то, несомненно, следует относиться к ним с большим уважением» [2].
На практике предметом проверок нередко становится соблюдение федерального законодательства руководителями малого бизнеса, некоторые из которых возможно впервые сталкиваются с представителями прокуратуры.
В таких случаях вполне разумным желанием будет получить юридическую консультацию о процедуре проверки, не говоря уже о моральной подготовке к встрече с представителями власти, на которые законодатель фактически не дал времени.
В таком случае, разумной и справедливой явилась бы конкретизация срока для уведомления о решении проведения проверки по аналогии со статьей 10 Закона о защите прав ЮЛ и ИП. Установить срок для уведомления о решении проведения проверки «не менее чем за сутки до начала её проведения», при этом оставить за прокурорами возможность уведомлять о таком решении в момент начала проверки при наличии основании полагать, что проверяемое лицо может скрыть имеющие нарушения.
Не менее важной проблемой является отсутствие типовых бланков, а также требований к содержанию таких документов как «решение о продлении срока проведения проверки», «решение о приостановлении проверки» и «решение о возобновлении проверки».
Приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 17.03.2017 № 172 «О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием Федерального закона от 07.03.2017 № 27-ФЗ» (далее — Приказ ГП РФ № 172) установлены типовые формы только для решения о проведении проверок, решения о расширении предмета проверки и акта проверки, по результатам которой не выявлено нарушений закона.
Полагаем, что необходимо законодательно закрепить типовые формы, а также требования к содержанию вышеуказанных документов. Свободная форма документов влечет за собой сложность для проверяемого лица в установлении характера, оснований и юридической силы полученного текста.
Аналогичная позиция содержится в работах доктора юридических наук, директора научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации Винокурова А. Ю. [3]
Также считаем необходимым законодательно закрепить способы уведомления о принятии решений о проведении проверки (например, направление уведомления заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, направление уведомления в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью).
Официальное закрепление способов отправки таких решений способствовало бы облегчению работы сотрудников прокуратуры и позволило бы снять с них обременение личного вручения и ознакомления с копиями таких решений, особенно в случаях уклонения от вручения решения или воспрепятствования в проведении проверки.
Так, в определении Верховного суда Российской Федерации от 02.09.2019 № 308-ЭС19–15788 установлено, что сотрудникам прокуратуры г. Таганрога пришлось использовать в отношении таких лиц способ видео-фиксации процесса вручения решения о проведении проверки в присутствии должностных лиц и понятых. В последствии суд признал такой способ надлежащим исполнением правил, установленных частью 3 статьи 21 Федерального закона о прокуратуре.
Также ведение реестров отправки решений прокуроров на официальные адреса (почтовый, электронный) проверяемых органов (организаций) способствовало бы исключению таких ошибок, как уведомление о решении ненадлежащих лиц.
Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 30.05.2019 по делу № А83–22727/2017 требования ООО «Группа компаний «Владоград» об отмене результатов прокурорской проверки были удовлетворены на основании того, что решение о проведении проверки обществу не направлялось: полномочия лица, которому вручена под подпись копия решения на представление проверяемого юридического лица прокурором не проверялись и не подтверждены, то есть копия решения была выдана ненадлежащему лицу.
Подводя итог, стоит отметить, что реализация полномочий прокуроров на практике указывает на несовершенство некоторых положений Федерального закона о прокуратуре и вызывает ряд вопросов, ответы на которые, необходимо закрепить путем издания приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации о порядке проведении прокурорской проверки за соблюдением федерального законодательства.
Полагаем, что в таком документе должны быть закреплены права и обязанности прокуроров, права и обязанности лиц, в отношении которых осуществляется проверка, порядок информирования о принятии решения о проведении проверки и последующих этапов ее проведения, сроки проведения проверки и другое по аналогии с административным регламентом осуществления надзорной деятельности.
Литература:
- О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-I (в ред. от 06.02.2020, с изм. 06.02.2020) // СЗ. РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
- Олейник О. М. Теоретические проблемы общего надзора прокуратуры // Закон. 2017. № 3. С. 28–38.
- Винокуров А. Ю. К вопросу о правовой регламентации прокурорской проверки // Административное и муниципальное право. 2017. № 8. С. 1–13.
