Теоретические и правовые основы парламентского контроля и парламентской ответственности



В настоящей работе под парламентским контролем понимается комплекс мер, осуществляемых законодательным органом, его палатами, их внутренними органами, а также образуемыми палатами органами по проверке законности, целесообразности и эффективности деятельности иных государственных органов. Следует отметить, что в правовой доктрине предложены и несколько иные определения парламентского контроля. Например, по мнению А. Р. Гиздатова, парламентский контроль представляет собой осуществление законодательным органом анализа и проверки законности и целесообразности деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти, в целях последующей оценки этой деятельности и возможного применения мер ответственности [1]. М. М. Утяшев и А.А Корнилаева полагают, что парламентский контроль — это осуществляемый законодательным органом комплекс мер по постоянному наблюдению и проверке деятельности системы государственных органов, а также по предотвращению в результате такой проверки нарушений [2]. Мы полагаем, что нельзя оставить без внимания и позицию О. Н. Булакова и Е. В. Ковряковой, которые утверждают, что парламентский контроль представляет собой систему мер по наблюдению и проверке в основном деятельности органов исполнительной власти и направленных на оценку этой деятельности с правом применения санкций (вотум недоверия, импичмент и др.) [3].

Как видно, определения парламентского контроля, предлагаемые различными российскими учеными-правоведами, не имеют сущностных различий. Все они так или иначе отражают важнейшие признаки данного института: активный характер соответствующей деятельности; ее сложный субъектный состав (палаты парламента, парламентские комиссии и комитеты, органы при парламентах); законность, целесообразность и эффективность как предметы проверки; множественность подконтрольных объектов, в качестве которых так или иначе могут выступать все государственные органы. Поэтому приведенное выше авторское определение можно считать лишь уточняющим все упомянутые понятия парламентского контроля.

Для того, чтобы дать определение парламентской ответственности, представляется необходимым в качестве предварительных шагов определить термин ответственности в его самом общем виде, а также дать понятие юридической ответственности. В. И. Даль утверждал, что ответственность представляет собою «обязанность отвечать за что-то, долг дать в чем-то отчет» [4]. Г. В. Мальцев по сути конкретизирует данное определение применительно к правовой сфере, полагая, что юридическая ответственность во всех ее разновидностях — это процесс, инициируемый внешней инстанцией, в ходе которого лицо, совершившее правонарушение, дает публичный отчет в своих действиях о том, признает свою виновность или нет, может быть оправдано или осуждено [5]. По мнению О. С. Иоффе и М. Д. Шаргородского, юридическая ответственность — это мера государственного принуждения, основанная на юридическом и общественном осуждении поведения правонарушителя и заключающаяся в применении в его адрес неблагоприятных мер в форме ограничений личного или имущественного характера. Мы считаем, что для комплексного исследования института юридической ответственности необходимо привести в пример позиции зарубежных исследователей. Так, по утверждению Г. Кельзена, юридическая ответственность всегда сопряжена с определенным поведением, то есть лицо несет ответственность в случае поведения, которое противоречит правовым нормам [6]. По мнению М. Вернера, юридическая ответственность представляет собой обязанность нести ответственность за свои действия посредством соблюдения установленных предписаний [7]. Сравнивая вышеуказанные позиции, можно опять-таки заметить их значительную общность: признание основанием наступления юридической ответственности правонарушения, сведение ее сущности к принудительному применению отрицательных последствий к лицам, которые пренебрегли соответствующими правовыми нормами.

В научной доктрине существует множество точек зрения относительно перечня видов юридической ответственности. Классической является позиция, выделяющая лишь уголовную, гражданско-правовую, административную и дисциплинарную и материальную ответственность [8]. Данная позиция основана на воспроизведении терминологии российского законодательства. Однако приобретает распространение точка зрения, согласно которой данный перечень является недостаточным, поскольку он не учитывает принудительные меры государственного принуждения, применяемые за совершение правонарушений во всем их разнообразии [9]. Сторонники данной позиции выделяют наряду с общепризнанными видами юридической ответственности семейно-правовую, процессуальную, а также конституционно-правовую [10].

Представляется, что основания для выделения конституционно-правовой ответственности имеются, поскольку номами конституционного права предусмотрен целый ряд специфических мер государственного принуждения, основанием которых является правонарушение, а содержанием — неблагоприятные последствия, выражающиеся в дополнительных обременениях или ограничениях. В связи с этим конституционно-правовую ответственность можно определить как совокупность предусмотренных нормами конституционного права мер государственного принуждения, применяемых к лицу, совершившему правонарушение, и выражающихся в ограничении политических прав [11]. Следует отметить, что важной особенностью конституционно-правовой ответственности является то, что ее основаниями могут быть нарушения не только конституционно-правовых норм, но и иные правонарушения, например, преступления, административные правонарушения.

Следует иметь в виду, что наряду с термином «конституционно-правовая ответственность» в юридической литературе используется понятие «конституционная ответственность». Понимание их соотношения в российской доктрине не является одинаковым. Некоторыми авторами они трактуются в принципе как синонимы, споры ведутся лишь относительно более уместного наименования соответствующего вида юридической ответственности. Так, приверженцы термина «конституционно-правовая ответственность» (Б. А. Страшун, Н. В. Витрук, В. О. Лучин, и другие) полагают, что более уместным является термин «конституционно-правовая ответственность», поскольку меры данного вида ответственности устанавливается не только на основе норм Конституции, а также и другими источниками конституционного права, в том числе законами и подзаконными актами [12]. Аналогичной точки зрения придерживается С. А. Авакьян, полагая, что рассматриваемый вид ответственности применяется в связи с обеспечением всех норм конституционного права, которые содержатся не только в конституции, а также и в других источниках [13]. Имеется и иная точка зрения, согласно которой конституционная ответственность — это элемент конституционно-паровой ответственности. Как утверждал О. Е. Кутафин, конституционная ответственность не может отличаться от конституционно-правовой ответственности, она является ее разновидностью [14].

Представляется, что наиболее обоснованное понимание соотношений конституционной и конституционно-правовой ответственности заключается в том, что конституционная и конституционно-правовая ответственность — это явления, совпадающие лишь частично. Конституционно-правовая ответственность — это разновидность юридической ответственности. Поэтому ее основанием является только правонарушения, при этом ее специфические меры, то есть неблагоприятные последствия, применяемые к правонарушителю, содержатся в нормах конституции и иных источников конституционного права. Те ее меры, которые содержатся в конституции, образуют конституционную юридическую ответственность. То есть можно утверждать, что конституционно-правовая ответственность включает меры конституционной юридической ответственности и иные меры конституционно-правовой ответственности — содержащиеся в иных источниках конституционного права. Мерой конституционно-правовой ответственности, предусмотренной конституцией (в том числе — Конституцией Российской Федерации), то есть конституционной юридической ответственности, является, пожалуй, лишь импичмент, иными же источниками конституционного права предусмотрены такие меры конституционно-правовой ответственности, как лишение мандата за совершение депутатом или парламентарием правонарушения, роспуск представительного органа, досрочное освобождение от должности Генерального Прокурора РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ, возмещение вреда, причиненного неправомерными действиями органов государственной власти или их должностных лиц и др.

Следует, однако, констатировать, что конституционная ответственность не сводится лишь к конституционно-правовой, то есть к конституционной юридической ответственности: конституция предусматривает целый ряд мер принуждения политического характера, такая конституционная ответственность включает меры принуждения, обязательным основанием которых не являются правонарушения. В качестве оснований выступают нецелесообразность, и неэффективность деятельности соответствующего должностного лица или органа. Такая конституционная ответственность именуется в юридической литературе политической. Именно к такой конституционной ответственности, не являющейся правовой, то есть юридической, а имеющей политический характер, относится парламентская ответственность правительства [15], выражающаяся в выражении ему парламентом недоверия или отказа в доверии. Попутно отметим, что такими же мерами конституционной политической ответственности являются отставка правительства и роспуск парламента или его палаты. С юридической точки зрения все эти меры являются мерами государственного принуждения, не относящимися к юридической ответственности [16].

Итак, парламентская ответственность (ответственность государственных органов и должностных лиц перед парламентом) является особой разновидностью конституционной ответственностью, представляя собой совокупность мер принуждения, применяемых или инициируемых парламентом в отношении должностных лиц или государственных органов, допустивших совершение правонарушения или работа которых заслужила негативную оценку парламента. В юридической литературе предложены и иные определения парламентской ответственности. Например, согласно позиции украинского исследователя Р. М. Павленко парламентская ответственность представляет собой ответственность высшего органа исполнительной власти перед парламентом, выражающийся в отказе в доверии к органу исполнительной власти, что имеет следствием его отставку [17]. Следует отметить, что в юридической литературе предлагаются и иные определения парламентской ответственности. Так, по мнению О. А. Фомичевой, парламентская ответственность представляет собой форму контроля в системе сдержек и противовесов, присущий государствам, в котором исполнительная власть несет ответственность перед народным представительством. Представляется, однако, что в приведенном определении допущено смешение понятий парламентского контроля и парламентской ответственности: последняя не является формой парламентского контроля, а может стать его результатом.

В любом случае парламентская ответственность, будучи предусмотренной в большинстве государств, в том числе в России, конституцией, относится к конституционной ответственности и включает меры конституционно-правовой, а именно конституционной юридической, ответственности, а также конституционной политической ответственности. При этом мерой конституционной юридической ответственности в России является импичмент (распространяющийся в настоящее время только на главу государства), а мерами конституционной политической ответственности выступают выражение недоверия правительству, а также отказ ему в доверии. Данные меры конституционной политической ответственности существуют из числа рассматриваемых стран в России, Соединенном Королевстве и Франции как в парламентарных и полупрезидентских государствах. Именно данные меры парламентской ответственности и будут рассмотрены в настоящей работе.

Итак, особенности парламентской ответственности как особой разновидности конституционно-правовой ответственности от иных видов юридической ответственности выражаются в наличии у нее специфических признаков. Это особый круг субъектов применения ответственности — парламент и его палаты; специальные субъекты, подлежащие ответственности — органы и должностные лица; специфические процедуры и специальный перечень принудительных неблагоприятных последствий, как правило — принудительное прекращение полномочий.

Следует отметить, что в принципе парламентский контроль и парламентская ответственность осуществляются по отношению ко множеству видов государственных органов. Например, в США и Соединенном Королевстве импичменту могут быть подвергнуты не только министры (а в США и Президент), но и судьи. И все же главная направленность данных институтов заключается в обеспечении законности и результативности органов исполнительной власти, а также примыкающего к ним президента как главы государства.

Для наиболее глубокого понимания сущности, содержания и предназначения институтов парламентского контроля и парламентской ответственности исполнительной власти следует выявить признаки их сходства, различия и взаимосвязи.

На наш взгляд, сходство данных институтов заключается в том, что они составляют важный элемент в конструировании системы государственного управления, соответствующей принципам правового демократического государства [18]. Единство институтов парламентского контроля и парламентской ответственности также заключается в совпадении субъектов и объектов. В качестве основных субъектов выступают высший законодательный (представительный) орган государства или его палаты. Объектом данных институтов является высший исполнительный орган, его члены, а также глава государства.

Несмотря на сходства, данные институты также обладают различиями. На наш взгляд, один из отличительных признаков — временной, заключающийся во времени осуществления парламентом соответствующих процедур. Институт парламентского контроля действует постоянно, он заключается в постоянном взаимодействии с органами исполнительной власти в части заслушивания отчетов о своей деятельности, ответов на вопросы парламентариев и др. Что касается института парламентской ответственности, он действует в зависимости от случая, когда деятельность органов исполнительной власти является незаконной, неэффективной или нецелесообразной, что обнаруживается, как правило, по результатам парламентского контроля. Таким образом, соотношение парламентской ответственности с парламентским контролем характеризуется тем, что она может быть следствием осуществления парламентского контроля, иными словами, парламентский контроль может стать предпосылкой парламентской ответственности.

Как видно, институты парламентского контроля и парламентской ответственности находятся в тесном взаимодействии друг с другом. Это взаимодействие проявляется в том, без наличия института парламентского контроля невозможно было бы привлечь к ответственности органы исполнительной власти, и наоборот, без наличия института парламентской ответственности парламентский контроль терял бы свое значение.

Наше дальнейшее исследование затрагивает немаловажный аспект, касающийся нормативно-правового регулирования институтов парламентского контроля. Так, можно без сомнения отметить главенствующую роль Конституции РФ в правовом оформлении институтов парламентского контроля и парламентской ответственности. В целях более рационального изложения исследуемых вопросов, мы сначала проанализируем нормативную базу института парламентского контроля, а затем — института парламентской ответственности.

В частности, о контрольных функциях Федерального Собрания РФ говорится в ч. 5 ст. 101 Конституции РФ, согласно которой Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную Палату в целях осуществления контроля над соответствующим исполнением федерального бюджета. Помимо этого, в ч. 3 указанной статьи установлено, что палаты Федерального Собрания вправе создавать комитеты и комиссии, проводить парламентские слушания по вопросам своего ведения. Исходя из статей 103, 114 Конституции РФ, можно сделать вывод, что контрольная функция парламента заключается в обязанности Правительства РФ представлять отчет об исполнении федерального бюджета за текущий год, а также результаты своей деятельности. Стоит отметить, что в Конституции РФ содержится намного больше положений, регламентирующих институт парламентского контроля, мы привели в пример лишь некоторые из них. Например, часть 5 статьи 101 Конституции РФ устанавливает право Федерального Собрания осуществлять контроль за исполнением федерального бюджета. Следует подчеркнуть, что в основном институт парламентского контроля проявляется в области бюджетных правоотношений между Правительством и Федеральным Собранием.

Следующим, не менее важным нормативно-правовым актом является ФКЗ от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». В статье 38 указанного Закона установлено, что члены Правительства РФ обязаны присутствовать на заседаниях плат Федерального Собрания, отвечать на поставленные вопросы в порядке, закрепленном в регламентах палат. Несмотря на это, необходимо дополнить, что порядок принятия участия члена Правительства в заседаниях палат парламента закреплен также в регламентах палат. Так, в ст. 41 Регламента Государственной Думы и гл. 8 Регламента Совета Федерации установлено, что члены Правительства, а также руководители федеральных органов исполнительной власти по приглашению палат Федерального Собрания обязаны присутствовать на их заседаниях, отвечать на вопросы, поставленные депутатами Государственной Думы или членов Совета Федерации.

Контрольная функция парламента также закрепляется Федеральным законом от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В соответствии со статьями 12–15 данного закона, парламентарии имеют право участвовать в работе комитетов, комиссий соответствующей палаты законодательного органа, направлять депутатские запросы в адрес членов Правительства РФ, руководителей федеральных органов исполнительной власти, приглашать их на пленарные заседания.

Бюджетные правоотношения нуждаются в особом контроле со стороны парламента, так как они принимают прямое участие в ее утверждении. Так, в главе XI Бюджетного кодекса Российской Федерации установлены нормы, посвященные государственному и муниципальному финансовому контролю. Также глава 27 Бюджетного кодекса, согласно нормам которых регулируется порядок подготовки, рассмотрения и утверждения отчета Правительства РФ об исполнении федерального бюджета.

Нормативное регулирование института парламентского контроля осуществляется также и такими нормативно-правовыми актами, как Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Указ Президента РФ от 19.05.2008 № 815 «О мерах по противодействию коррупции». В частности, в пункте 6 статьи 6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» закреплено, что развитие парламентского контроля за соблюдением законодательства о противодействии коррупции является основной профилактической мерой. Однако более детально деятельность института парламентского контроля по вопросам, связанных с коррупцией, регламентируется пунктом 2 статьи 7 названного закона, согласно которому предусматривается создание механизма взаимодействия между правоохранительными и законодательными органами, институтами гражданского общества по вопросам противодействия коррупции.

Необходимо отметить, что проанализированные нормативно-правовые акты, носят общий характер, который заключается в том, что они наделяют Федеральное Собрание и его палаты напрямую осуществлять парламентский контроль. Однако существуют также законы, в которых также осуществляется парламентский контроль, но уже не напрямую парламентом, а посредством специальных органов. В этой связи необходимо привести в пример институт Уполномоченного по правам человека, в которой Государственной Думе отводится одна из главных ролей, так как назначение и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека осуществляется большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Так, контрольная функция, осуществляемая парламентом косвенно, закреплена в статье 40 Декларации прав и свобод человека и гражданина, утвержденной Постановлением ВС РФ от 22.11.1991 № 1920–1. В соответствии с указанными нормами, парламентский контроль по вопросам прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации осуществляется Уполномоченным по правам человека.

Другим органом, выполняющим функции парламентского контроля, является Счетная Палата Российской Федерации. Ее деятельность регулируется Федеральным законом от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной Палате Российской Федерации». Утверждение о том, что Счетная Палата является органом парламентского контроля продиктовано тем, что она формируется палатами Федерального Собрания, в рамной мере при утверждении ее структуры участвует как Совет Федерации, так и Государственная Дума. Тем не менее, можно предположить, что больше влияния на Счетную Палату оказывает Государственная Дума, так как она назначает на должность Председателя Счетной Палаты большинством голосов депутатов.

В группу специальных нормативно-правовых актов, регламентирующих функции парламентского контроля, входит также Федеральный закон от 10.06.1996 № 5-ФЗ «О внешней разведке». В статье 24 данного закона установлено положение о парламентском контроля за органами внешней разведки, которое осуществляется в соответствии с федеральным законодательством, в том числе и путем проведения проверки Счетной Палатой в части исполнения смет расходов для реализации своей деятельности.

Однако одним из самых главных актов, который также регламентируется функции парламентского контроля, является Федеральный закон от 27.12.2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации». Сущность данного закона заключается в расследовании палатами Федерального Собрания наиболее важных событий, негативно повлиявших на общество и государство в целом.

Мы считаем, что необходимо также привести в пример опыт зарубежного правового регулирования институтов парламентского контроля и парламентской ответственности, так как наше исследование включает в себя сравнительную составляющую данных институтов. Так

Таким образом, можно утверждать, что в настоящее время существует различные нормативно-правовые акты, регламентирующие институт парламентского контроля. Мы полагаем, что необходимо систематизировать нормы вышеуказанных нормативно-правовых актов в отдельный специальный федеральный закон о парламентском контроле. На наш взгляд, это будет служит стимулом для усовершенствования института парламентского контроля.

Нормы, регламентирующие институт парламентской ответственности органов исполнительной власти, также содержатся в целом ряде нормативно-правовых актов федерального уровня, к числу которых относятся Конституция РФ, федеральные законы и подзаконные акты. Нормы о парламентской ответственности Правительства Российской Федерации содержатся в статьи 117 Конституции, согласно которой Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации или отказать ему в доверии.

Как видно, источники, регламентирующие институт парламентской ответственности, можно классифицировать на законные, подзаконные и регламенты палат. К первой группе относятся акты, регламентирующие отношения, связанные с порядком рассмотрения и утверждения федерального бюджета [19] в контексте взаимоотношения парламента и правительства. Во вторую группу входят такие акты, как указы Президента Российской Федерации в части формирования законодательной политики на территории России [20]. И наконец регламенты палат парламента в контексте соблюдения органами исполнительной власти заседаний палат [21], пределы парламентского расследования и т. д.

Несмотря на закрепление российским законодательством норм, связанных с институтом парламентской ответственности, в различных актах, в большинстве случаев они носят декларативный характер. Настоящую ответственность органы исполнительной власти несут перед Президентом Российской Федерации, так как только он обладает правом отправить ее в отставку. Мы полагаем, что законодательство, касающееся института парламентской ответственности, нуждается в совершенствовании в части усиления влияния парламента на деятельность правительства с учетом соблюдения сдержек и противовесов каждой из ветвей государственной власти.

Литература:

1. Гиздатов А. Р. Сущность и формы парламентского контроля в Российской Федерации // Вопросы управления, 2014, № 27.
2. Утяшев М. М., Корнилаева А. А. Контрольные функции региональных парламентов: Сравнительный анализ // Право и политика. 2001. № 1.
3. Булаков О. Н., Коврякова Е. В. Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика. — М.: Изд-во Эксмо. 2005. — 320 с.
4. Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1935. Т. 2. С. 742.
5. Мальцев Г. В. Нравственные основания права. М.: Изд-во СГУ. 2008. С. 158.
6. Kelsen H. General theory of law and state. New Brunswick, 2006. P. 66.
7. Micha H. Werner: Verantwortung // URL: www.micha.h.werner.de/verantwortung.htm (дата обращения: 05.04.2020).
8. Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства: Учебник для вузов / В. С. Нерсесянц. — М.: Норма: НИЦ ИНФРА-М, 2015. — 560 с.
9. Теория государства и права: Учебник для юрид. вузов / Под ред. В. М. Корельского и В. Д. Перевалова. М., 1998. С. 419.
10. Лазарев В. В., Липень С. В. Теория государства и права: Учебник для вузов. 2-е изд. М., 2000. С. 408.
11. Шон Д. Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. N 7. С. 41.
12. Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М. 2002. С. 278.
13. Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. проф. С. А. Авакьяна. М.; Изд-во МГУ, 2001. С. 15.
14. Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М. 2001. С. 397.
15. Дзидзоев Р. М. Конституционно-правовая ответственность: Учеб. пособие. Краснодар, 2004. С. 50.
16. И. А. Алебастрова Проблемы формирования теоретической конструкции института конституционно-правовой ответственности // Издательство московского университета. 2001. С. 81–88.
17. Павленко Р. М. (2001) Парламентьска відповідальність уряду:світовий та україньский досвід, Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, Київ.
18. Выскребенцева М. Ю. Коллегиальная (коллективная) ответственность правительства // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2014. № 11–2 (49). С. 53.
19. Бюджетный кодекс Российской Федерации: закон Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ // СЗ РФ. — 1998. — № 31. — Ст. 3823.
20. О национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 – 2017 годы : Указ Президента РФ от 01.07.2012 г. № 761 // СЗ РФ. – 2012. - № 23. Ст. 2994.
21. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации : Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.01.1998 г. № 2134-II-ГД // СЗ РФ. – 2006. - № 10. Ст. 1107.