В статье исследуются вопросы оказания бесплатной юридической помощи в России. В качестве примера рассматривается деятельность адвокатуры и государственного юридического бюро. Красной линией по статье проходит сравнительный анализ проблем, связанных с оказанием бесплатной юридической помощи этими институтами. Работа имеет практическое значение, так как материал может быть использован при преподавании спецкурса «права человека», а также по вопросам адвокатуры и адвокатской деятельности.
Ключевые слова: бесплатная юридическая помощь, квалифицированная юридическая помощь, адвокат, государственное юридическое бюро.
- Key words: the legal free aid, the qualified legal aid, the lawyer, the state legal bureau.
Как известно, ввиду состязательности процесса, сложности дел, требующих глубокого и квалифицированного юридического анализа, трудно рассчитывать на успешное разрешение дела, получение судебной защиты без профессиональной юридической помощи. Мы живем в эпоху, когда те, у кого нет денег, лишаются возможности на квалифицированную юридическую помощь, а значит и на доступ к правосудию. Поэтому вопрос обеспечения квалифицированной юридической помощью социально незащищенного населения является чрезвычайно актуальным для современной России.
Право каждого на получение квалифицированной юридической помощи гарантируется ч. 1 ст. 48 Конституции Российской Федерации, причем в случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно. [1] При этом в ч. 2 ст. 48 Конституции РФ говорится, что каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения.
По мнению Попова Е.А., толкование этой нормы показывает, что часть первая служит гарантией по оказанию юридической помощи каждому в защите его прав и свобод во всех органах публичной власти, в отличие от второй части, где круг субъектов, имеющих право на оказание квалифицированной юридической помощи в уголовном судопроизводстве, сужен до адвокатов. [22, с.19]
Законодатель закрепил высший конституционный статус права на юридическую помощь. Другое дело, что норма Конституции ничего не говорит о квалифицированности именно бесплатной юридической помощи (далее – БЮП). Возможно, законодатель намеренно не указал слово «квалифицированный» применительно к БЮП, чтобы расширить круг субъектов, оказывающих юридическую помощь, снизив требования к субъектам. Исходя из 48 статьи Конституции, только Федеральный закон может регулировать случаи предоставления бесплатной юридической помощи. Таких законов всего несколько, два из них посвящены специальным категориям граждан: несовершеннолетним [6] и военнослужащим. [7]
В уголовном судопроизводстве таким законом является Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации; [3] в гражданском судопроизводстве случаи, когда юридическая помощь предоставляется бесплатно, установлены ст. 26 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" [4] (далее – Закон об адвокатуре): «Бесплатная юридическая помощь гарантирована гражданам РФ, среднедушевой доход семей которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ в соответствии с федеральным законодательством, а также одиноко проживающим гражданам Российской Федерации, доходы которых ниже указанной величины, и только по определенным категориям дел, перечисленным в исчерпывающем виде в настоящем законе».
Попробуем проанализировать эту норму, чтобы понять, насколько адвокатура сегодня гарантирует обеспечение конституционной нормы на получение бесплатной юридической помощи в России.
В ст. 26 Закона об адвокатуре о квалифицированности БЮП ничего не говорится, но, исходя из первой статьи Закона об адвокатуре, деятельность адвокатов не может быть неквалифицированной. Она не может быть квалифицированной за платные услуги и неквалифицированной в случаях оказания помощи бесплатно.
Во-первых, в 26 статье Закона в отличие от 48 статьи Конституции слово «каждый» заменено на «гражданина». Это уже сужает конституционную норму и не дает возможности иностранным гражданам и лицам без гражданства получать помощь адвокатов на безвозмездной основе по гражданским делам.
Во-вторых, указанная статья устанавливает весьма ограниченный перечень категорий дел, где возможно получение бесплатной юридической помощи:
- истцы - по рассматриваемым судами первой инстанции делам о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью;
- ветераны Великой Отечественной войны - по вопросам, не связанным с предпринимательской деятельностью;
- граждане Российской Федерации - при составлении заявлений о назначении пенсий и пособий;
- граждане Российской Федерации, пострадавшие от политических репрессий, - по вопросам, связанным с реабилитацией;
- несовершеннолетние, содержащиеся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, - во всех случаях.
Юридическая помощь оказывается во всех случаях бесплатно несовершеннолетним, но и здесь есть оговорка – они должны содержаться в момент обращения за помощью в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. То есть, находясь вне таких учреждений, они тоже не смогут получить эту помощь.
Этот перечень дает гарантию пяти категориям граждан на получение квалифицированной бесплатной юридической помощи. Однако, перечисленные в законе случаи – не самые распространенные по количеству обращений. Например, малоимущий гражданин не сможет обращаться за помощью по жилищным, потребительским, административным и многим другим актуальным вопросам. Представляется, что столь узкий перечень субъектов не направлен на должное обеспечение равного конституционного права "каждого" гражданина России на квалифицированную юридическую помощь. [15]
В связи с этим, некоторые авторы предлагают не ограничивать круг лиц, имеющих право на получение устных консультаций, чтобы устранить необходимость документального подтверждения своего права на получение такого вида помощи. [25] Но, к сожалению, в силу ограниченности выделяемых финансовых ресурсов подобный подход на современном этапе становления российской системы бесплатной юридической помощи пока невозможен.
В-третьих, юридическая помощь может быть оказана бесплатно гражданам Российской Федерации, среднедушевой доход семей которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством, а также одиноко проживающим гражданам Российской Федерации, доходы которых ниже указанной величины. Таким образом, гражданин должен быть не просто с доходом ниже прожиточного минимума, он должен быть при этом одиноко проживающим, в противном случае рассчитывается среднедушевой доход его семьи. Поэтому пенсионеры, имеющие трудоспособных детей, далеко не всегда из-за таких сложных расчетов смогут получить помощь. По мнению Л. Ю. Грудциной, это направлено на уменьшение круга "бесплатников", поскольку семей со среднедушевым доходом ниже прожиточного уровня намного меньше, чем лиц со среднедушевым доходом ниже прожиточного минимума". [13, с.5] Что касается Москвы, то здесь "вообще нет субъектов, которым может быть оказана помощь согласно статье 26 Закона об адвокатской деятельности. По федеральному закону такая помощь связана с доходами, которые ниже прожиточного минимума. А в Москве нет ни одного человека с такими доходами. Норма есть, а помощи нет!". [23, с. 3] Деньги на эти цели выделяются, но оплатить труд адвокатов невозможно. Московская адвокатская палата предлагала внести в список на юридическую помощь хотя бы инвалидов и безработных, но мэрия на эти предложения реагировать не торопится. [23, с.3]
В-четвертых, перечень документов, необходимых для получения гражданами Российской Федерации юридической помощи бесплатно, а также порядок предоставления указанных документов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Подобные нормативно-правовые акты до сих пор не приняты некоторыми субъектами Российской Федерации. Чаще всего уже принятые нормативные правовые акты (будь то закон представительного органа или постановление высшего должностного лица субъекта) ограничиваются лишь закреплением положений ст. 26 Закона об адвокатуре, хотя могут расширять круг лиц, имеющих право на получение БЮП. [20]
В-пятых, на сегодняшний день, деятельность адвокатов по оказанию бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам в трудноотдаленных местностях финансируется из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с пп. 27 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". [5] Однако, финансирование адвокатов в субъектах, оказывающих БЮП, оставляет желать лучшего. Это связано не только с тем, что большинство субъектов на сегодняшний день являются дотационными и испытывают нехватку доходов, а это, в конечном счете, сказывается на недостаточном финансировании адвокатов. Сам вопрос об оплате труда адвокатов до сих пор не урегулирован. По мнению Зрелова А.П. это, в конечном счете, приводит к тому, что зачастую адвокаты по назначению лишь «отсиживают» в суде, проявляя редкую пассивность, а порой, даже спешат признать своего доверителя виновным, ускоряя тем самым судопроизводство и осуществление защиты по назначению». [14] И это сегодня очень серьезная проблема.
Чтобы создать в России механизм, подобный существующему, например, в Японии, где адвокатура считается полностью независимой, необходимо обеспечить адвокатам, оказывающим юридическую помощь малоимущим, получение достойной оплаты. [12, с.55] Международные договоры о правах человека также указывают на обязанность государства обеспечивать надлежащее финансирование и ресурсное обеспечение программ бесплатной юридической помощи. [26] У нас же, "ежегодно десятки тысяч адвокатов исполняют поручения об участии в качестве защитников по назначению, однако не всегда своевременно получают за это оплату. Проблема задолженности государственных структур перед адвокатами в России носит системный характер". [24]
В-шестых, в соответствии с п. 2 ст. 26 Закона об адвокатуре, [4] для получения консультации, гражданину необходимо каждый раз предоставлять перечень документов для получения юридической помощи, что делает невозможным предоставление таких консультаций по телефону (иным средствам связи). Вместе с тем такой способ консультирования является довольно эффективным, малозатратным и особо актуальным для инвалидов, пожилых людей, т.е. именно для тех категорий граждан, которые, как правило, и оказываются нуждающимися и не всегда в состоянии собирать эти справки и идти к адвокату. Более того, по данным Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации за 2008 г. в сфере оказания юридической помощи бесплатно адвокатами выполнено 1106338 поручений, в ходе которых дано устных юридических консультаций - 854296 (или 77% от общего числа поручений). [19] Приведенные показатели свидетельствуют о значительной потребности в юридической помощи именно в виде устных консультаций по правовым вопросам.
В-седьмых, процесс рассмотрения адвокатами заявлений граждан на получение БЮП достаточно длительный. А порой гражданам требуется срочная юридическая помощь. Такая помощь может быть уже неактуальна через неделю или даже несколько дней.
Это лишь часть вопросов, которые возникают при изучении Закона об адвокатской деятельности. На практике вопросов, как и проблем, на самом деле, куда больше. Например, куда же обращаться другим категориям малоимущих граждан, а также иностранцам и лицам без гражданства в случаях, когда им срочно необходима юридическая помощь, а кошелек не позволяет оплатить достаточно дорогую работу адвоката?
Согласно ст. 49 ГПК РФ, [2] помимо адвокатов, юридическую помощь по гражданским делам могут оказывать и другие лица. Представителями в суде могут быть дееспособные лица, имеющие надлежащим образом оформленные полномочия на ведение дела (доверенность). Таким образом, адвокат не единственный представитель гражданина в рамках гражданского судопроизводства.
За последние несколько лет в России получили развитие государственные юридические бюро, помогающие малообеспеченным гражданам бесплатно. Этот опыт был перенят с некоторых зарубежных стран, где они нашли большое распространение. И теперь, те категории лиц (именно лиц, а не граждан), которые нуждаются в получении бесплатной юридической помощи, но не подпадающие под Закон об адвокатской деятельности, могут обратиться в эти учреждения.
В 2005 году вышло Постановление Правительства Российской Федерации N 534, [10] в соответствии с которым, малоимущие граждане приобрели еще одну возможность получения юридической помощи бесплатно. Во исполнение данного Постановления с 1 января 2006 г. и по настоящий момент в десяти субъектах России осуществляют свою деятельность государственные юридические бюро, оказывающие малоимущим гражданам России юридическую помощь бесплатно по гражданским делам. Государственное юридическое бюро – это модель государственных защитников (или штатных юристов). Такие учреждения организуются по территориальному признаку, в них работают штатные сотрудники с фиксированной зарплатой. Система госбюро достаточно успешно и прогрессивно функционирует с 1973 года в Финляндии, а также некоторых других странах [21] В нашей стране данная модель реализуется в рамках проводимого государством эксперимента.
Согласно п.1 Положения «Об оказании бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам» [10] (далее – Положение о госбюро) основной целью создания госбюро стала выработка оптимального механизма предоставления квалифицированной юридической помощи гражданам, считающимся малоимущими в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Выступая еще на VII Всероссийском съезде судей, председатель Верховного Суда РФ В.М. Лебедев отметил, что за время своей деятельности бюро оказало юридическую помощь 80 тыс. малоимущих граждан. А также выразил надежду на дальнейшее развитие институтов бесплатной юридической помощи. [29]
К плюсам госбюро относится то, что расширен круг субъектов, имеющих право на получение БЮП вне независимости от уровня их доходов, это, в частности, неработающие пенсионеры и инвалиды I и II групп.
Несмотря на требование о предоставлении необходимых документов (заявление, справка о среднедушевом доходе, документ, удостоверяющий личность), решение об оказании юридической помощи принимается начальником госбюро в день обращения. И это выгодно отличает госбюро от достаточно длительной процедуры рассмотрения заявления адвокатами. Отказ в оказании юридической помощи может быть обжалован гражданином в территориальный орган Федеральной регистрационной службы. Срок рассмотрения составляет не более 10 дней. [11]
Однако, у этой модели есть немало противников, одним из которых является адвокатское сообщество. [18, с. 4] По мнению ряда авторов, оказание бесплатной юридической помощи государственными бюро является более затратным и сложным механизмом по сравнению с адвокатурой. Только на 10 субъектов в 2010 г. было выделено 75, 9439 млн. рублей за счет бюджетных ассигнований из федерального бюджета. На все субъекты России понадобится около 7 млрд. рублей в год. [8] Другие же противники идеи госбюро просто ждут окончания эксперимента и официальных результатов и считают, что более взвешенные выводы пока делать преждевременно. [16]
Например, И.Е. Боровик считает с экономической точки зрения нецелесообразным создавать новый закон, "вживлять" его в систему действующего законодательства, создавать и финансировать новые бюрократические структуры, такие, как, например, государственные юридические бюро, нежели совершенствовать и дополнять те нормы права, где это объективно необходимо для того, чтобы сделать адвокатские услуги более доступными. [12, с. 54]
Если вспомним 48 статью Конституции, то там сказано: «В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно». [1] Закона на сегодняшний день пока нет, который бы регулировал деятельность госбюро. Есть два варианта, либо такой закон появится через определенное время, когда закончится эксперимент, либо эксперимент просто признают неудачным. Постановление Правительства не сможет за рамками эксперимента регулировать этот вопрос, так как это противоречит конституционной норме. [10]
Государственные юридические бюро созданы только пока в 10 субъектах (Республика Карелия, Чеченская Республика, Волгоградская, Иркутская, Магаданская, Московская, Самарская, Свердловская, Томская и Ульяновская области). По какому принципу отбирались именно эти субъекты автору до сих пор не совсем ясно. Среди них есть как регионы достаточно благополучные, так и глубоко дотационные. Уровень оплаты работников госбюро, например, в Чеченской республике и Московской области одинаков. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 03.12.2009 №991 установлены следующие оклады: [8]
Р А З М Е Р Ы
должностных окладов работников государственных
юридических бюро на 2010 год
------------------------------------------------------------------
Должность Должностной оклад
(рублей)
------------------------------------------------------------------
Начальник учреждения 13500
Заместитель начальника учреждения 12000
Главный специалист 11500
Юрисконсульт 9000
Бухгалтер 7500
Документовед 6000
Возникает вопрос, будет ли хороший юрист в регионе, где он в среднем может зарабатывать в 3-6 раз больше, работать в госбюро? Поэтому, многие авторы считают, что с такой оплатой в госбюро пойдут либо не очень квалифицированные, либо юристы без опыта работы. С другой стороны, модель государственных защитников не пользуется престижем в профессиональном сообществе, редко привлекает маститых специалистов по судебному представительству, ведь последние предпочитают работать вне государственных, а значит бюрократических, организаций. И здесь встает сразу несколько вопросов: о квалификации штатных юристов и, соответственно, квалифицированности юридической помощи, о независимости штатных юристов и подконтрольности в случае оказания юридической помощи недолжным образом.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 25.12.2008 №1029 государственные юридические бюро получили статус государственных федеральных учреждений и относятся к ведению Министерства Юстиции РФ. [9] Это значит, что госбюро, как правило, должны возглавляться чиновниками федерального и регионального уровня. Так как большое количество обращений граждан связано с деятельностью чиновников, то получается конфликт интересов. Один чиновник в силу своего служебного положения не будет входить в конфликт с другим, а может, будет и препятствовать дальнейшему оказанию юридической помощи.
Что касается квалификации сотрудников госбюро, то в требованиях для потенциальных работников госбюро есть единственное условие – наличие высшего юридического образования, полученного в имеющем государственную аккредитацию образовательном учреждении высшего профессионального образования. Никаких квалификационных экзаменов, требований опыта работы и т.п. Является ли сегодня это достаточной гарантией квалифицированной юридической помощи, учитывая засилье юридических факультетов, штампующих свои кадры десятками тысяч ежегодно? Другое дело, что о квалифицированности БЮП в Положении о госбюро говорится лишь однажды: государственные юридические бюро создаются в порядке эксперимента с целью выработки оптимального механизма предоставления квалифицированной юридической помощи малоимущим гражданам. Эта норма больше нацелена на перспективу создания такого механизма оказания квалифицированной БЮП, нежели на оказание квалифицированной юридической помощи сейчас.
По мнению некоторых авторов, эта система показывает, что сложно стимулировать скорость и эффективность работы штатных юристов. [27] Но на наш взгляд, в Положении о госбюро есть очень важная норма: «Государственное юридическое бюро может заключить договор с адвокатом, предусматривающий: оказание юридической помощи гражданам на постоянной основе; оказание юридической помощи конкретному гражданину». Эта норма сближает две модели и предлагает конфронтации конструктивный союз для общего блага.
Итак, из всего вышесказанного, можно сделать вывод, что на сегодняшний день нет идеальной модели по оказанию бесплатной юридической помощи. Некоторые авторы высказываются за определенную модель, отрицая другую. Но эта позиция достаточно спорная. Необходима кропотливая работа по внесению поправок в существующие законы и подзаконные акты, регулирующие оказание БЮП. Но самое главное, представляется, что необходимо найти баланс, разумное сочетание государственных и негосударственных институтов, занимающихся вопросами предоставления бесплатной юридической помощи. Баланс в данном случае крайне необходим. Ведь возложить такую обязанность полностью на общественные институты - значит устранить контроль государства, что недопустимо, так как предоставление бесплатной юридической помощи - важнейшая социальная задача государства. С другой стороны, одних лишь государственных институтов (таких как государственные юридические бюро) явно недостаточно для удовлетворения потребностей в юридической помощи всех заинтересованных лиц. К тому же по вопросам, касающимся споров с государством, трудно гарантировать объективность и непредвзятость сотрудников государственных институтов. Остается надеяться, что предложенный Минюстом законопроект о бесплатной юридической помощи лучшим образом обеспечит юридической помощью всех россиян, которые в ней нуждаются. [17] Может тогда в вопросе «госбюро или адвокатура» разъединительный союз «или» будет заменен на объединительный союз «И».
- Литература:
Конституция Российской Федерации от 13.12.1993. Российская газета, 25.12.1993.
Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14.11.2002. Собрание Законодательства Российской Федерации. № 46, 2002.
Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 1812.2001. Российская Газета, 22.12.2001.
Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации". Российская газета, 05.06.2002.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
ФЗ от 24.06.1999 №120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» // Российская газета от 30.06.1999.
ФЗ от 27.05.1998 №76-ФЗ «О статусе военнослужащих». Российская газета, 02.06.1998.
Приложение к Постановлению Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2009 г. N 991. Собрание Законодательства РФ №50 от 14.12.2009.
Постановление Правительства РФ О государственных юридических бюро от 25.12.2008 г. №1029 // http://www.legis.ru/misc/doc/5849/
Постановление Правительства Российской Федерации от 22 августа 2005 г. N 534 "О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам" // Российская газета. 2005. 30 августа.
Приказ Федеральной регистрационной службы от 19.12.2005 г. №178 «Об утверждении актов, необходимых для работы государственных юридических бюро» // Российская газета. 26 января 2006.
Боровик И.Е. Оказание бесплатной правовой помощи в Японии в соответствии с Законом о всесторонней юридической поддержке (сравнительный анализ с законодательством России) // Адвокат. 2010. N 11. С. 55.
Грудцына Л.Ю. Комиссия Федеральной палаты адвокатов уточняет поправки к Закону об адвокатуре // Адвокат. 2003. N 10. С. 5.
Зрелов А.П. Вопросы оплаты труда адвокатов, участвующих в гражданском судопроизводстве по назначению суда // Право и экономика. 2005. №9.
Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина. М., 2008.
Мазаев В.Д. Бесплатная юридическая помощь в России как конституционная ценность: законодательная модель. Юридическая помощь малоимущим гражданам России: проблемы реализации. Москва: Магариф, 2009.
Минюст поставит юрклиники на карту. Подготовлен законопроект о бесплатной юридической помощи // Российская Газета от 23.03.2011
Оводов А.А. "Самое трудное - расстаться с предубеждениями" (интервью с Президентом Федеральной палаты адвокатов Е.В. Семеняко) // Юрист. 2010. N 7. С. 4 - 8.
Отчет Совета Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации за период с апреля 2007 г. по апрель 2009 г., размещенный на сайте Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации: http://www.fparf.ru/.
Плетень А.С. Опыт субъектов Российской Федерации в области оказания бесплатной юридической помощи гражданам. "Государственная власть и местное самоуправление", 2008, N 12
Плетень А.С. Конституционное право на бесплатную юридическую помощь и механизм его реализации в современной России. Дис..кан. юрид. Наук. Хабаровск, 2008.
Попов Е.А. Адвокат как участник уголовного процесса в досудебных стадиях: Дис... кан. Юрид. Наук – Краснодар, 2004. С. 19
Резник Г.М. Обысков стало меньше // Адвокатская газета. 2010. N 04 (069). С. 3.
Соколов Н.Н. Адвокатура и власть: неравное партнерство. Адвокатская палата. 2007. N3
Шабельников Д.Б., Шепелева О.С. Доступ к правосудию и субсидируемая юридическая помощь: анализ международного и российского опыта: Сб. материалов. М.: ООО "Вариант", 2010. С. 28
Шабельников Д.Б., Шепелева О.С. Международно-правовые стандарты доступа к юридической помощи // Доступ к правосудию и субсидируемая юридическая помощь: анализ международного и российского опыта: Сборник материалов. М., 2010. С. 65 - 66.
Moorhead R. and others. Quality and Cost: Final Report of the Contracting of Civil Non-Family Advice and Assistance Pilot (The Stationery Office, London, 2001).
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=83550
http:ssrf.ru
