В соответствии с ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [1] (далее – ФЗ «Об общих принципах…») в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Наименование должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации устанавливается собственной конституцией (уставом) с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Российской Федерации (с п. 6 ст. 18 ФЗ «Об общих принципах…»). Воспользовавшись данным им правом, некоторые республики в составе РФ вели в собственное законодательство такое наименование должности высшего должностного лица республики, как «президент».
Тринадцать республик в составе Российской Федерации в настоящее время устанавливают должность президента республики: Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Марий Эл, Саха (Якутия), Татарстан, Удмуртия, Чеченская, Чувашская.
Со времени учреждения поста президента в республиках вышеуказанный состав не оставался неизменным. В 1993 г. в Мордовии был упразднен пост Президента, введенный Законом Мордовской ССР от 25.10.1991 г. «Об учреждении поста Президента Мордовской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР» [2].
В Удмуртской Республике должность президента была введена в конституцию по результатам референдума, проведенного в республике 26.03.2000 г. [3].
В 2005 в Республике Дагестан впервые в истории республики была учреждена должность Президента Республики Дагестан [4]. До этого момента исполнительную власть в республике возглавлял коллегиальный орган – Государственный Совет, избиравший из своего состава председателя.
Республики Калмыкия [5] и Северная Осетия-Алания [6], напротив, внесли изменения в свое законодательство, согласно которым наименование «Президент Республики» прекращало свое существование – в конституциях появилось понятие «Глава Республики».
ФЗ «Об общих принципах…» использует понятия «высшее должностное лицо субъекта РФ», «руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ», в качестве однопорядковых, заключая второе понятие в скобки, что может быть истолковано следующим образом:
- Высшее должностное лицо субъекта РФ может одновременно являться руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта;
- Высшее должностное лицо может не являться руководителем высшего исполнительного органа государственной власти;
- Должность высшего должностного лица может отсутствовать в Конституции (Уставе) субъекте, но присутствовать должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
ФЗ «Об общих принципах…» (в редакции закона № 159-ФЗ от 11.12.2004 г.) оставляет субъектам право выбора: определять ли высшее должностное лицо в качестве главы высшего исполнительного органа государственной власти и соответственно наделять его дополнительными исполнительно-распорядительным и полномочиями. В соответствии с федеральным законом № 159-ФЗ утратил силу п. 2 ст. 17, в императивном порядке устанавливающий, что высшее должностное лицо субъекта российской Федерации возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Так, в связи с действием данного положения до 12.12.2004 года законодательство большинства республик противоречило федеральному закону в этой части: лишь Башкортостан, Бурятия и Удмуртская Республика определяли в своих конституциях президента республики в качестве главы Правительства (высшего органа исполнительной власти).
О соотношении понятий «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации» и «руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации» высказывались некоторые правоведы. А.Н. Кайль, рассматриваемый Федеральный закон порождает парадоксальную ситуацию, говоря, что высшее должностное лицо субъекта РФ и руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ являются разными должностями, хотя их правовой статус является практически одинаковым [7]. Савленков А. А., в свою очередь, утверждает, что права и обязанности высшего должностного лица субъекта и права и обязанности его как руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации соотносятся как целое и его часть [8].
Следует согласиться с В.А. Маршаловой, которая критически оценивает точку зрения А.Н. Кайля о том, что должность высшего должностного лица субъекта РФ «как бы выведена из системы органов государственной власти субъекта РФ (ст. 2 закона), подчеркивается ее необязательный характер» [9]. В соответствии со ст. 2 ФЗ «Об общих принципах…» систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный), высший исполнительный, а также иные органы государственной власти субъекта, образуемые в соответствии с его Конституцией (Уставом). При этом вышеуказанный закон оставляет за субъектами право выбора – устанавливать или не устанавливать в своем Основном законе должность высшего должностного лица. Не стоит забывать, что Конституция РФ в статье 77 определяет, хотя и ограниченную, но все же самостоятельность субъектов в установлении собственной системы органов государственной власти. В связи с этим представляется вполне логичным невключение федеральным законодателем в императивном порядке данного единоличного органа в систему органов государственной власти субъекта РФ. При этом должность высшего должностного лица не выведена из системы, она обязательно является ее составляющей в том случае, если региональный законодатель устанавливает такую должность в Конституции (Уставе) субъекта [10].
Указывая на высшее должностное лицо как на руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, федеральный законодатель определяет его место в системе исполнительной власти России, однако этого явно не достаточно для уяснения сути его правого статуса. Отсутствие в ФЗ «Об общих принципах…» четкого определения понятия высшего должностного лица субъекта может привести к трудностям в процессе правоприменения закона. Так, например, непонятно кому представительный орган государственной власти субъекта будет выражать недоверие, если в субъекте учреждены и должность высшего должностного лица, и руководителя высшего органа исполнительной власти. Из смысла п. 2 ст. 19 ФЗ «Об общих принципах…» вытекает, что парламент субъекта в подобном случае вправе выразить недоверие как одному, так и другому должностному лицу при наличии одних и тех же предусмотренных законом оснований. Неясно также и то, каким образом высшее должностное лицо и руководитель высшего органа исполнительной власти будут распределять полномочия, установленные в п. 7 ст. 18, которые по смыслу закона являются для них общими.
По мнению В.А. Маршаловой, для более четкого разграничения двух рассматриваемых должностей необходимо внести в ФЗ «Об общих принципах...» следующие изменения. Все положения закона, касающиеся в настоящей редакции высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации, прописать лишь в отношении первого должностного лица. При этом сделать оговорку, что в случае если Конституцией (Уставом) субъекта должность высшего должностного лица не установлена, указанные нормы (порядок наделения полномочиями, взаимодействие с иными органами государственной власти, функции и полномочия, ответственность) действуют в отношении руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При учреждении в субъекте обеих рассматриваемых должностей, правовой статус руководителя высшего органа исполнительной власти должен определяться в соответствии с Конституцией (Уставом) субъекта [11].
ФЗ «Об общих принципах...» не дает определения понятия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и не содержит такого термина, как «президент». Данное обстоятельство предопределило существование различных подходов в республиканском законодательстве к определению понятия «президент» и его места в системе органов государственной власти республики.
Исследовав действующее республиканское законодательство, можно выделить следующие варианты определения понятия «президент»:
1. Президент – глава государства, высшее должностное лицо республики (Татарстан);
2. Президент – глава республики, высшее должностное лицо республики, глава исполнительной власти республики (Саха (Якутия);
3. Президент – глава государства, высшее должностное лицо республики, глава исполнительной власти республики (Кабардино-Балкария);
4. Президент – глава республики (государства), высшее должностное лицо республики, глава исполнительной власти республики (Ингушетия);
5. Президент – глава республики, высшее должностное лицо республики, глава высшего исполнительного органа (Правительства) республики (Башкортостан);
6. Президент – высшее должностное лицо республики, глава исполнительной власти республики и возглавляет высший исполнительный орган (Правительство) республики (Чеченская республика);
7. Президент – высшее должностное лицо республики, глава исполнительной власти республики (Дагестан, Карачаево-Черкесия, Марий Эл, Чувашия);
8. Президент – высшее должностное лицо республики, глава высшего исполнительного органа (Правительства) республики (Адыгея, Бурятия, Удмуртия);
В свою очередь понятие «президент», как отмечают некоторые исследователи, содержит два аспекта, две стороны – содержательную (определительную) и функциональную.
Содержательная (определительная) сторона содержит ответ на вопрос «кем является президент» и выражается в различных формулировках. Так, согласно конституции Чеченской Республики [12], Президент Чеченской Республики является высшим должностным лицом республики, возглавляющим постоянно действующий высший исполнительный орган государственной власти Чеченской Республики. Президент Чеченской Республики, являясь главой исполнительной власти, входящей в единую систему исполнительной власти Российской Федерации, определяет структуру исполнительных органов государственной власти Чеченской Республики (ст. 63 Конституции ЧР).
Содержательная (определительная) сторона понятия «президент» отражена в конституциях других республик следующим образом. Статья 82 Конституции Республики Башкортостан [13], устанавливает, что Главой Республики Башкортостан является Президент Республики Башкортостан, Президент Республики Башкортостан является высшим должностным лицом Республики Башкортостан.
Президент Республики Ингушетия является главой Республики (государства) и главой исполнительной власти Республики Ингушетия, ее высшим должностным лицом (ст. 65 Конституции Республики Ингушетия) [14].
В соответствии со ст. 78 Конституции Кабардино-Балкарской Республики [15], Президент Республики является главой государства и исполнительной власти, высшим должностным лицом республики. Президент Кабардино-Балкарской Республики является гарантом Конституции Кабардино-Балкарской Республики, прав и свобод человека и гражданина.
Функциональная сторона рассматриваемого понятия – есть совокупность основных направлений деятельности президента, выражающих социальное назначение президентской власти. Объем функций и полномочий президента республики напрямую зависит от способа определения республиканским законодателем понятия «президент» в собственной Конституции или специальном законе.
Функциональный аспект понятия «президент», отраженного в конституциях республик – раскрывается через термины «глава государства (республики)», «высшее должностное лицо», «глава исполнительной власти», «глава Правительства».
ФЗ «Об общих принципах…» не содержит понятий «глава субъектов Российской Федерации», «президент государства (республик)», что, по мнению Л.Б. Лукьяновой, можно расценить как «дань российских законодателей действующим президентам республик и губернаторам краев и областей, попытка отойти от понятия «глава республики», «глава области, края» к более правильным понятиям, приемлемым в условиях формирования правового государства» [16].
Некоторые ученные [17] предполагали, что может встать вопрос об унификации названий должностей высших должностных лиц субъектов РФ. Практика показывает, что первыми над этими задумались именно в республиках - две республики отказались от наименования должности «Президент», одна – впервые ввела это понятие в свою Конституцию. Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Саха (Якутия), Чеченская Республика, Чувашия, в которых высших должностных лиц также наделили полномочиями по представлению главы государства, согласны видеть во главе республики именно президентов, по крайне мере, законопроекты об их переименовании в местные законодательные органы не поступали. Как справедливо отмечает В.А. Маршалова, делать это путём установления в Федеральном законе императивной нормы – нецелесообразно.
Таким образом, существующий в настоящий момент в Российской Федерации институт «президента республики» не противоречит ни Конституции РФ, ни общими принципами организации государственной власти в субъектах РФ, ни принципам федеративного устройства. Установление единого наименование должности высших должностных лиц субъектов РФ, никаким образом не повлияет на сложившиеся властеотношения, не внесёт корректив в существующую вертикаль исполнительной власти.
Литература
1. Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // «Консультант-Плюс».
2. Ведомости Верховного Совета Республики Мордовия. 1994. № 4-5.
3. Конституция Удмуртской Республики // «Консультант-Плюс». Региональное законодательство.
4. Закон Республики Дагестан от 12.10.2005 г. № 31 «О внесении изменений в Конституцию Республики Дагестан» // «Консультант-Плюс». Региональное законодательство.
5. Закон Республики Калмыкия от 04.07.2005 г. № 205-З «О внесении изменений и дополнений в Степное уложение (Конституцию) Республику Калмыкия и некоторые правовые акты Республики Калмыкия» // «Консультант-Плюс». Региональное законодательство.
6. Конституционный закон Республики Северная Осетия (Алания) № 38-КЗР от 31.05.2005 г. // «Консультант-Плюс». Региональное законодательство.
7. Кайль А.Н. Конституционно-правовой статус высшего должностного лица субъекта федерации в системе органов власти: дис. к.ю.н. Саратов. 2004. С.49-50;
8. Савленко А.А. Правовой статус высшего должностного лица субъекта РФ в конституционном праве и законодательстве России: дис. к.ю.н. СПб. 2005. С. 59.
9. Маршалова В.А. Эволюция конституционно-правового статуса президента республики в составе РФ: дис. к.ю.н. Казань. 2007. С. 74.
10. Маршалова В.А. Указ. Соч. С. 74.
11. Маршалова В.А. Указ. Соч. С. 75.
12. Конституция Чеченской Республики // «Консультант-Плюс». Региональное законодательство.
13. Конституция Республики Башкортостан // «Консультант-Плюс». Региональное законодательство.
14. Конституция Республики Ингушетия // «Консультант-Плюс». Региональное законодательство.
15. Конституция Кабардино-Балкарской Республики // «Консультант-Плюс». Региональное законодательство.
16. Лукьянова Л.Б. Становление президентуры Российской Федерации: историко-теоретическое исследование: дис. к.ю.н. Уфа. 2000. С. 150.
17. Хабриева Т.Я. Новые законопроекты о порядке формирования Государственной Думы и органов исполнительной власти субъектов РФ // Журнал российского права. 2004. № 11. С. 3-11.
