В статье исследуются существующие особенности российского законодательства, которые так или иначе препятствуют развитию и расширению возможностей государственно-частного партнёрства на примере транспортной сферы.
Ключевые слова: государственно-частное партнёрство, транспортная сфера, соглашение о ГЧП, концессия, закон.
Государственно-частное партнёрство продолжает активно развиваться в России. По данным портала «РОСИНФРА», в настоящий момент в стране реализуются порядка 3.5 тысяч проектов ГЧП. По объёму инвестиций уже несколько лет лидирует транспортная сфера. Несмотря на сравнительно небольшое количество проектов (124), на неё приходится 2.1 триллиона рублей, что составляет 68 % от всех инвестированных средств.
Для ГЧП в транспортной сфере характерно неоднородное распределение проектов — 40 % проектов реализуются в Москве, Московской области и Санкт-Петербурге. В регионах, как правило, пока имеются лишь единичные примеры сколько-нибудь заметных проектов.
Рост популярности модели ГЧП за последние годы в немалой степени является следствием совершенствования законодательства в данной области. В 2015 году был принят федеральный закон № 224-ФЗ «О государственно-частном партнёрстве, муниципально-частном партнёрстве в Российской Федерации», а также вступили в силу поправки в концессионное законодательство, что дало, наконец, проектам ГЧП возможность нормально развиваться в рамках правового поля. Результаты по-настоящему впечатляют — уже в следующем году количество проектов, прошедших стадию коммерческого закрытия (выбор инвестора) возросло по сравнению с предыдущим в 2,5 раза.
Совершенствование нормативно-правовой базы по ГЧП на этом не остановилось. В последующие годы были приняты несколько поправок к федеральному закону, согласно которым, к примеру [4]:
- Расширен перечень объектов, в отношении которых может быть заключено соглашение о ГЧП
- Чётко обозначены требования к срокам на этапе принятия решения о реализации того или иного проекта с применением ГЧП (например, к срокам на оценку ожидаемой эффективности)
- Закреплены условия взаимодействия частного и публичного партнёров, особенно в части предоставления частному партнёру земельных участков для реализации проекта
- Уточнены требования к конкурсной документации
Параллельно с федеральным законодательством, в регионах существуют собственные законы о ГЧП. Они начали появляться сразу после принятия закона о концессионных соглашениях в 2005 году и уточняли отдельные условия партнёрства. Сейчас их положения не могут противоречить федеральному закону. Однако раньше именно развитое местное законодательство двигало ГЧП вперёд. Хорошим примером здесь является Санкт-Петербург, где ещё с 2000-х годов ГЧП активно используется при реализации инфраструктурных проектов, таких как хорошо известный «Западный скоростной диаметр».
К сожалению, в действующем законодательстве по-прежнему присутствует ряд ограничений, препятствующих развитию партнёрства государства и частного бизнеса. О конкретных проблемах регулярно говорят на самых разных уровнях. Барьеры особенно чувствительны в транспортной сфере. По большей части они касаются возможностей использования государственного имущества частными партнёрами, а в России, в силу многих, исторически сложившихся причин, транспортная инфраструктура почти полностью находится под контролем государства. Вкупе с недостаточным уровнем конкурентоспособности российских компаний и всей транспортной системы России в целом, ограничения в законах сдерживают не просто развитие ГЧП, но и развитие вообще всей транспортной сферы. Рассмотрим основные проблемы подробнее.
На сегодняшний день концессии в России никак не отделены от государственных закупок. Лишь немногие концессии способны окупиться только за счёт конечных потребителей, поэтому государству приходится вкладывать в них бюджетные средства, выплачивая концессионеру так называемый минимально гарантированный доход. Особенно это касается социально значимых проектов, которых в транспортной сфере подавляющее большинство. Подобная практика вызвала вопросы ФАС. Прецедент был создан в Республике Башкортостан при реализации проекта по строительству платной дороги Стерлитамак — Магнитогорск в 2017 году. ФАС аннулировала итоги конкурсных процедур по выбору концессионера, посчитав, что торги необходимо было провести в соответствии с законом о контрактной системе, так как концессия предусматривала возврат большей части вложений инвестора из бюджета. После длительных разбирательств суд встал на сторону инвестора и региональных властей, посчитав претензии антимонопольной службы необоснованными.
Но созданная неопределённость успела нанести удар по рынку концессий. Ряд проектов, в том числе упомянутая трасса, были приостановлены. В правительстве началась дискуссия, продолжающаяся и по сей день. ФАС настаивает на том, чтобы частные инвесторы вкладывали больше собственных средств в реализацию проектов, а также предлагает возмещать им понесённые убытки только после того, как всё, что должно быть построено по условиям соглашения, уже будет эксплуатироваться в течение определённого времени. На текущем этапе развития экономики в целом и ГЧП в частности, такие условия негативно скажутся на реализации важных, но заведомо убыточных проектов социальной и транспортной сфер — интерес потенциального концессионера в участии в проекте снизится из-за резко возросших обязательств и, как следствие, рисков. Окончательного решения по этому вопросу пока не принято [2].
Следующая проблема особенно актуальна для развития внутригородских транспортных систем, к примеру, к появившемуся в последнее время в России тренду на строительство трамвайных линий по ГЧП. Для большинства российских городов характерно отсутствие средств в бюджетах на развитие современного городского транспорта. Кроме того, предельные тарифы на перевозки по умолчанию устанавливает регион, а не муниципалитет. В результате складывается ситуация, в которой частный партнёр не желает подписывать соглашение с неплатёжеспособным муниципалитетом, так как на него в любом случае будут действовать региональные ограничения по тарифам. Получается, что без тесного взаимодействия уже трёх сторон — муниципалитета, частного партнёра и региона, выстроить эффективный ГЧП-проект на данный момент невозможно.
Для решения проблемы предлагается привлекать регион в качестве третьей стороны при подписании контрактов [3], чтобы сделать именно его ответственным за потенциальные финансовые потери инвестора из-за регулирования тарифов. Разумеется, сначала это может привести к дополнительным разногласиям при заключении договора, но в долгосрочной перспективе создаст благоприятную атмосферу для всех трёх сторон.
Из предыдущей проблемы частично вытекает следующая. Согласно федеральному закону «Об организации регулярных перевозок пассажиров», частная компания не может сама по себе начать осуществлять пассажирские перевозки на городских маршрутах, даже если вся необходимая для работы маршрута инфраструктура была создана за счёт её средств. Сначала муниципалитет должен провести конкурс на обслуживание маршрутов, на который может заявиться любая компания, соответствующая выдвинутым требованиям. Никаких исключений для концессионеров не делается, то есть теоретически может произойти ситуация, в которой частный партнёр будет лишён права на эксплуатацию своей маршрутной сети. Хотя практических примеров таких ситуаций пока нет, следует дополнительно оградить частного партнёра от подобного риска, отменив необходимость дополнительного конкурса для транспортных сетей, построенных или модернизированных на условиях ГЧП.
Хотя перечень объектов инфраструктуры, в отношении которых может быть заключено соглашение о ГЧП, расширяется, в статье 7 федерального закона о ГЧП по-прежнему прямо прописано, что метрополитен не может стать объектом соглашения [1]. Сейчас, в условиях нехватки крупных частных инвесторов, это положение не сильно влияет на развитие ГЧП в транспортной сфере, так как создание и эксплуатация систем метрополитена стоит огромных средств. Но, по мере улучшения отношения к модели ГЧП в обществе и росту интереса со стороны частных партнёров, возможность передачи объектов метрополитена в концессию могла бы положительно сказаться на их развитии. Особенно это касается метрополитенов за пределами Москвы и Санкт-Петербурга, развитие которых практически остановлено ввиду нехватки средств в бюджетах городов и нежелании правительства выделять на их строительство средства из федерального бюджета.
Успешные и не очень примеры ГЧП в метро имеются за рубежом. Особенно известен проект реконструкции лондонского метрополитена, реализовывавшийся в 1997–2010 годах. Хотя по итогу он был признан неудачным, после проведения тщательного исследования были выведены вполне конкретные причины провала. В будущем, подобных просчётов можно избежать, а значит не следует ставить крест на возможности применения механизмов ГЧП в таких крупных и сложных проектах, как эксплуатация и модернизация сети метрополитена.
И, наконец, стоит отметить, что действующее законодательство, используя понятие «транспорт общего пользования», не позволяет однозначно определить конкретный перечень его видов, в отношении которых может быть заключена концессия или соглашение о ГЧП [5]. Концессионное законодательство построено на взаимодействии с отраслевым, а потому возникает риск квалификации концессионного соглашения как незаключённого. Хороший пример решения ситуации существует для автомобильных дорог и объектах дорожного сервиса. Они определены как объекты соглашений федеральным законом «О концессионных соглашениях», а состав таких объектов конкретизирован автодорожным законодательством. По аналогии, целесообразно унифицировать концессионное и отраслевое законодательство о перевозках пассажиров.
Число реализуемых проектов ГЧП растёт от года к году, а регулярно появляющиеся поправки к законам и постоянные дискуссии о необходимости изменения того или иного положения, вместе с разумным использованием более богатого зарубежного опыта помогут вовремя устранить имеющиеся проблемные точки. В России у ГЧП в транспортной сфере определённо есть будущее.
Литература:
1. О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации № 224-ФЗ от 1.07.2015 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102376338 (дата обращения: 24.10.2019)
2. ГЧП по–новому. Поправки донастроят закон о ГЧП // dp.ru. URL: https://www.dp.ru/a/2019/10/08/GCHP_ponovomu (дата обращения: 24.10.2019).
3. Инвесторам облегчат условия при ГЧП в области общественного транспорта // Парламентская газета. URL: https://www.pnp.ru/economics/investoram-oblegchat-usloviya-pri-gchp-v-oblasti-obshhestvennogo-transporta.html (дата обращения: 24.10.2019).
4. Дятлова Н. А. Ключевые изменения законодательства о государственно-частном партнёрстве: совершенствование действующих «правил игры» // Государственно-частное партнерство в сфере транспорта: модели и опыт — 2018. — СПб.: Институт «Высшая школа менеджмента» Санкт-Петербургского государственного университета, 2018. — С. 27–30.
5. Михаил Корнев отмечает системные законодательные препятствия для реализации концессий в сфере городского транспорта // Линия права. URL: http://lp.ru/sistemnye-zakonodatelnye-prepyatstviya (дата обращения: 24.10.2019).
