«Открытое правительство» Российской Федерации: зарождение, становление и упадок



Ключевые слова: Открытое правительство, открытость, государство, власть, государственное управление, Российская Федерация, органы исполнительной власти.

Ситуацию с открытостью органов власти в Российской Федерации в каком-то смысле можно назвать парадоксальной. С одной стороны, как на федеральном, так и на региональном уровне государственной власти все чаще слышатся лозунги о повышении информационной прозрачности государственных органов и активности участия населения в управлении делами государства. Так, Президент в послании Федеральному собранию в 2018 году отметил, что необходимо «расширить пространство свободы, укреплять институты демократии, местного самоуправления, структуры гражданского общества, судов, быть страной, открытой миру» [15]. С другой стороны, наблюдается снижение уровня доверия населения к государственным институтам, отдаление государства от гражданского общества и, как следствие, «утрата веры» в открытость государственного управления.

Принцип открытости органов исполнительной власти в Российской Федерации ассоциируется в первую очередь с системой «Открытое правительство». Однако, по мнению автора, нельзя с полной уверенностью ответить на вопрос о том, существует ли в России «Открытое правительство» на данный момент. Функционирует ли в нашем государстве система «Открытое правительство» и действует ли принцип открытости органов исполнительной власти? Перед тем, как попытаться дать ответы на эти вопросы, разберемся с терминологией.

Согласно Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 30.01.2014 N 93-р, открытость федеральных органов исполнительной власти — это последовательное и неукоснительное соблюдение при реализации государственных полномочий и функций следующих принципов:

− принцип информационной открытости;

− принцип понятности;

− принцип вовлеченности гражданского общества;

− принцип подотчетности [7].

Теперь обратимся непосредственно к категории «Открытое правительство», определение которой на данный момент не закреплено в нормативных правовых актах. Как следствие, данный вопрос находит свое отражение во многих научных работах.

Так, Р. М. Дзидзоев предлагает следующее определение: «Открытое правительство (Open Goverment) в самом общем измерении означает определенную систему управления государством, основанную на прозрачности государственной деятельности, свободном доступе граждан к действиям и документам государственных органов» [9].

Н. М. Добрынин и Н. М. Митин в статье «Кому нужно “открытое правительство”?» отмечают, что в США и ряде европейских государств «Открытое правительство» признано «доктриной государственного управления, которая поддерживает право граждан, институтов гражданского общества на доступ к документам и действиям государства с целью возможности общественного контроля за процессами государственного управления и государственного регулирования» [10].

Теперь, имея представление о том, что же собой представляет «Открытое правительство», рассмотрим историю его зарождения в Российской Федерации, становления и, возможно, упадка.

Моментом официального «зарождения» «Открытого правительства» в Российской Федерации можно считать Указ Президента от 08.02.2012 N 150, которым была сформирована рабочая группа по подготовке предложений по формированию в России системы «Открытое правительство» [1], результаты работы которой нашли свое отражение в Итоговом докладе Президенту РФ по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы «Открытое правительство» [11]. В частности, отмечалось, что система будет направлена на повышение активности гражданского общества в процессе принятия государственных управленческих решений, достижение высокого уровня информационной доступности и прозрачности органов государственной власти, на предоставление возможности гражданскому обществу осуществлять контроль деятельности исполнительных органов власти, а также — на обеспечение доступности государственных услуг.

Дальнейшим шагом в процессе формирования системы «Открытое правительство» стало создание органов и назначение лиц, организующих и координирующих ее работу. Была введена должность Министра Российской Федерации по координации деятельности «Открытого правительства», которую занял М. А. Абызов [2]. Стоит отметить, что Абызов таким образом стал так называемым «министром без портфеля», т. е. членом Правительства, непосредственно не возглавляющим министерство или иной центральный орган исполнительной власти. Вместо министерства в структуре Аппарата Правительства был образован Департамент по формированию системы «Открытое правительство» [3]. Трудно сказать, почему было принято решение о создании структурной единицы Правительства именно в таком виде. Ко всему прочему, Департамент являлся, пожалуй, наименее понятным из всех элементов системы «Открытое правительство» — информацию о том, какие именно функции выполнял этот Департамент, найти довольно сложно.

Далее Постановлением Правительства РФ от 26.07.2012 N 774 был образован Экспертный совет — совещательный орган, решения которого носят рекомендательный характер, созданный с целью организации проведения экспертизы экономических и социально значимых решений органов власти и других государственных структур [4]. Основными задачами Экспертного совета, согласно Положению, являются разработка и внедрение принципов и механизмов системы «Открытое правительство», проведение экспертной оценки проектов решений органов власти, а также обеспечение общественного контроля за деятельностью органов власти в форме участия в разработке ключевых показателей эффективности, участия в разработке методических рекомендаций и стандартов функционирования общественных советов и т. д.

Затем была создана Правительственная комиссия по координации деятельности Открытого правительства, которая задумывалась как орган, который бы координировал взаимодействие органов власти с представителями гражданского общества, а также участвовал бы в рассмотрении предложений, касающихся совершенствования государственного управления, поступающих от Экспертного совета при Правительстве [5].

31 января 2013 года была утверждена первоначальная редакция Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, где отмечалось следующее: «В целях повышения открытости, качества и гражданского контроля функций государственного управления, процедур выработки и реализации решений органов власти, оказания государственных услуг будут внедрены принципы открытого правительства…» [12]. 14 мая 2015 года Правительство утвердило новую редакцию Основных направлений своей деятельности до 2018 года. «Открытое правительство» здесь, в отличие от первоначальной редакции, не упоминается совсем, а принцип открытости затрагивается только в части борьбы с коррупцией и деятельности контрольно-надзорных органов [13].

Как уже было отмечено, вопрос о том, эффективно ли функционирует система «Открытое правительство» сейчас и функционирует ли она вообще, является дискуссионным. Можно найти разные мнения по этому вопросу. Так, В. В. Путин накануне своей инаугурации, во время встречи с членами Правительства 7 мая 2018 года, отметил: «Отличительной чертой нынешнего правительства стали открытость и настрой на диалог, конструктивное взаимодействие с парламентом и регионами, опора на гражданское общество, выстраивание механизмов обратной связи и стремление поддержать, расширить вовлеченность людей в дела страны. Важно сохранить и развивать такие современные подходы и в целом обеспечить преемственность работы, преемственность и последовательность развития страны, в том числе чёткий рабочий ритм в предстоящий период формирования нового правительства» [16].

Михаил Абызов, который являлся министром РФ по вопросам Открытого правительства, так прокомментировал результаты своей деятельности: «За 6 лет проделана действительно серьёзная работа, заложен фундамент, который сделал открытость неотъемлемым элементом повседневной работы руководителей министерств и ведомств и кабинета министров в целом» [16].

В Докладе об итогах внедрения системы «Открытое Правительство» и перспективах до 2024 года были представлены результаты работы по реализации четырех принципов системы: информационной открытости, вовлеченности граждан, понятности и подотчетности власти [14].

Так, отмечается, что в рамках реализации принципа информационной открытости был утвержден Стандарт открытости федеральных органов исполнительной власти и проведена работа по внедрению концепции использования открытых данных. В рамках реализации принципа понятности большая часть государственных и муниципальных услуг переведена в электронный формат, цели и задачи федеральных органов власти, а также федеральный и региональный бюджеты представляются в понятной для большей части населения форме. В целях повышения уровня вовлеченности граждан в государственное управление создан Экспертный совет и запущен ряд информационных ресурсов в сети «Интернет», а также организован «перезапуск» общественных советов при федеральных органах исполнительной власти. И, наконец, в целях реализации принципа подотчетности органов государственной власти проведена работа по совершенствованию государственных закупок, создана Федеральная государственная информационная система «Единый реестр проверок», проведена работа по повышению эффективности антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, а также внесены изменения в механизмы отчетности госкомпаний.

Как мы видим, главой государства, Правительством Российской Федерации и органами государственной власти на федеральном уровне в целом дана положительная оценка работы «Открытого правительства». Однако, по мнению автора, после Президентских выборов 2018 года и дальнейшего формирования Правительства Российской Федерации, в состав которого не вошел Министр по координации деятельности «Открытого правительства» уже можно было говорить о «закате» системы «Открытое правительство».

Пресс-секретарь председателя Правительства Наталья Тимакова так прокомментировала упразднение должности министра по вопросам Открытого правительства: «… должность профильного министра, ответственного за формирование системы Открытого правительства, в новой структуре кабинета министров не предполагается, система уже создана и эффективно функционирует. Работу по внедрению принципов открытого госуправления должен будет выполнять каждый министр в рамках своей профессиональной деятельности, обеспечивая информационную открытость, возможности для общественного контроля и экспертного обсуждения принимаемых министерством решений» [16].

Должность профильного министра оказалась не единственным элементом, удаленным из системы — в мае 2018 года была упразднена Правительственная комиссия [6]. Долгое время была неясна судьба соответствующего департамента — лишь в феврале 2019 года Департамент Правительства Российской Федерации по формированию системы «Открытое правительство» был преобразован в Департамент регуляторной политики Правительства Российской Федерации [8].

Возможно, еще одним знаком «упадка» «Открытого правительства» можно считать переименование сайта open.gov.ru с «Открытое правительство» на «Экспертный совет при Правительстве РФ».

Автор считает, что упразднение должности Министра по координации деятельности «Открытого правительства», Правительственной комиссии по координации деятельности «Открытого правительства» серьезно подорвало веру общественности в эффективность реализации принципа открытости. Так, различные информационные ресурсы наполнились статьями с такими заголовками как «В России закрыли “Открытое правительство”» [17], «Смерть открытого правительства» [18], «Открытое закрылось» [19], «Крах открытого правительства парализовал работу общественных советов» [20] и т. д.

Тем не менее, в Докладе об итогах работы, который уже был рассмотрен выше, Экспертным советом были обозначены 15 задач или «шагов», которые должны выполнить органы исполнительной власти, чтобы «Открытое правительство» все-таки продолжало существовать и совершенствоваться [14]. Обозначим некоторые из них:

1. Цифровое госуправление. В данном случае подразумеваются такие меры как внедрение электронных ID физических и юридических лиц, обеспечение открытых данных «по умолчанию» и т. д.
2. Понятный язык (понятность нормативно-правового регулирования).
3. Единая коммуникационная политика (стратегия) органов власти. Нужно принять единый регламент для органов власти всех уровней, содержащий обязательные требования к форматам, периодичности предоставления информации, а также требования к госслужащим по их публичной деятельности.
4. Повышение гражданской ответственности и развитие гражданского общества через систему образования.
5. Отмена Федерального закона № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», и принятие вместо него федерального закона об обеспечении свободного доступа к информации.
6. Концепция ГОСWEB, которая подразумевает единый стандарт взаимодействия граждан и бизнеса с государством, поиска информации, получения сервисов или услуг в модели «одного окна» на базе портала gov.ru.
7. Формирование национального плана «Открытого правительства» на период 2018–2024 гг.

Таким образом, открытость органов исполнительной власти заключается в соблюдении при осуществлении государственного управления принципа информационной открытости, принципа понятности, принципа вовлеченности гражданского общества и принципа подотчетности. Одним из основных механизмов, обеспечивающих открытость государственного управления, являлась система «Открытое правительство», которая действовала в России около шести лет и на данный момент находится в своеобразном «упадке». Такое состояние системы во многом связано с упразднением должности профильного министра, комиссии и департамента, координировавших ее функционирование. Однако в итоговом докладе о работе «Открытого правительства» были обозначены задачи, которые необходимо решить до 2024 года, чтобы система продолжала жить, что вселяет некоторую надежду на то, что работа по повышению открытости органов исполнительной власти все-таки будет осуществляться.

Литература:

1. Указ Президента Российской Федерации от 08.02.2012 N 150 «О рабочей группе по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы «Открытое правительство»» // Собрание законодательства РФ 2013. N 7. ст. 820.
2. Указ Президента Российской Федерации от 21.05.2012 N 644 «О Министре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ 2012. N 22. ст. 2768.
3. Указ Президента Российской Федерации от 15.05.2018 N 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ 2018. N 21. ст. 2981.
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.07.2012 N 774 «Об Экспертном совете при Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ 2012. N 32. ст. 4560.
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.07.2012 N 773 «О Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства» // Собрание законодательства РФ 2012. N 32. ст. 4559.
6. Распоряжение Правительства РФ от 04.06.2012 N 891-р «О внесении изменения в структуру Аппарата Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ 2012. N 24. ст. 3125.
7. Распоряжение Правительства РФ от 30.01.2014 N 93-р «Об утверждении Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ 2014. N 5. ст. 547.
8. Распоряжение Правительства РФ от 25.02.2019 N 288-р «О преобразовании Департамента Правительства РФ» // Собрание законодательства РФ 2019. N 10. ст. 999.
9. Дзидзоев, Р. М. Открытое правительство в механизме государственного управления России / Р. М. Дзидзоев // Юридический вестник Кубанского государственного университета. — 2013. — № 3 (16). — С. 4–8.
10. Добрынин Н. М. Кому нужно «открытое правительство» / Н. М. Добрынин, А. Н. Митин // Бизнес, менеджмент и право. — 2013. — № 2 (28). — C. 78–83.
11. Итоговый доклад Президенту РФ Рабочей группы по подготовке предложений по формированию в РФ системы «Открытое правительство»: Портал оперативного взаимодействия участников совершенствования государственного управления Адмреформа.рф — URL: http://www.admreforma.ru/documents/document/view/272 (дата обращения: 30.05.2019).
12. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года: официальный сайт Правительства Российской Федерации — URL: http://www.government.ru/news/761/ (дата обращения: 30.05.2019).
13. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (новая редакция): официальный сайт Правительства Российской Федерации — URL: http://www.government.ru/news/18119/ (дата обращения: 30.05.2019).
14. Открытое правительство: из 2012 в 2024: официальный сайт Экспертного совета при Правительстве РФ — URL: http://www.open.gov.ru/events/ 5517657/ (дата обращения: 30.05.2019).
15. Послание Президента Федеральному Собранию 1 марта 2018 года: официальный сайт Президента Российской Федерации — URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/56957 (дата обращения: 30.05.2019).
16. Развитие системы Открытого правительства будет продолжено в новом формате: официальный сайт Экспертного совета при Правительстве РФ — URL: http://www.open.gov.ru/events/5517645/ (дата обращения: 30.05.2019).
17. В России закрыли «Открытое правительство»: CNews Издание о высоких технологиях — URL: http://www.cnews.ru/news/top/2018–06–25_vlasti_raspustili_komissiyu_po_otkrytomu_pravitelstvu (дата обращения: 30.05.2019).
18. Смерть открытого правительства: Актуальные комментарии — URL: http://www.actualcomment.ru/smert-otkrytogo-pravitelstva-1805161250.html (дата обращения: 30.05.2019).
19. Открытое закрылось: Коммерсантъ — URL: http://www.kommersant.ru/doc/3649910 (дата обращения: 30.05.2019).
20. Крах Открытого правительства парализовал работу общественных советов: Daily Storm — URL: https://www.dailystorm.ru/vlast/krah-otkrytogo-pravitelstva-paralizoval-rabotu-obshchestvennyh-sovetov (дата обращения: 30.05.2019).