Глобальный процесс общественного перехода в постиндустриальную (информационную) фазу развития непосредственным образом отражается на политической системе и системе государственного управления в Российской Федерации. Проблема открытости власти и доступности информации для граждан является одной из самых дискуссионных на протяжении всего существования Российской Федерации как демократического государства. Согласно исследованиям, проводимым World Wide Web Foundation и Open Data for Development в 2015 году, Россия занимает 41 место (из 92) в рейтинге открытости государственных данных.
Обеспечение транспарентности власти является новым процессом для России. Его применение на федеральном и региональном уровнях происходит на фоне модернизации экономической, политической систем и системы государственного управления. Сегодня в контексте обеспечения информационной открытости можно говорить о попытках политического руководства установить единые правила в этой сфере на всех уровнях власти.
На наш взгляд, под «информационной открытостью» следует понимать систему мер, обеспечивающую субъектам взаимодействия доступность необходимых данных (сведений) о своей деятельности, ее целях, основных направлениях и финансовых основаниях, а также доступ к принятию политических решений.
Нам представляется несправедливым мнение, что из трех ветвей власти, менее открытой является исполнительная власть. Безусловно, большая часть информации, используемой Правительством РФ, носит конфиденциальный характер, а потому она практически недоступна гражданам и менее всего поддается контролю со стороны парламента и общества. В этих условиях остро встает вопрос о возможности контроля над исполнительной властью. Данная статья посвящена анализу качественных изменений в практике информационной открытости исполнительной власти в РФ.
В контексте вопроса об открытости сведений о деятельности целесообразно отметить Постановление Правительства РФ от 12.02.2003 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти». Принятие данного постановления можно считать одним из важнейших этапов процесса установления политики информационной открытости.
С 1 января 2010 года Постановление Правительства РФ потеряло силу и его заменило Постановление Правительства РФ от 24.11.2009 N 953 (ред. от 08.10.2014) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти». Новое постановление определило перечень сведений и сроки их публикации. К публикации обязательны нормативные правовые акты Правительства РФ, информация о законопроектной деятельности Правительства, материалы заседаний, анонсы официальных мероприятий и их итоги, сведения о работе с обращениями граждан, информация о членах Правительства.
Сегодня в России существует ряд электронных ресурсов, цель которых — способствование открытости власти и ее подконтрольности со стороны гражданского общества. Например, стоит отметить портал «Открытое Правительство», цель которого — создание стандарта открытости. Открытое правительство — это целостная система, объединяющая проекты «Открытые госзакупки», «Открытые данные», «Открытый регион/муниципалитет», «Открытое министерство», «Общественные советы», «Открытые госкомпании», «Бюджет для граждан».
По результатам опросов, проведенных различными социологическими службами по заказу Открытого правительства, около 40 % граждан РФ затрудняются назвать достижения кабинета министров за последний год, еще 42 % заявляют, что никаких достижений не было. 81 % граждан не знает об инициативах и решениях министров. Именно поэтому, было инициировано создание подобного портала, главные принципы работы которого:
‒ рост общественного контроля;
‒ оптимизация взаимодействия общества и исполнительной власти;
‒ реализация не только на федеральном уровне и в крупных городах, но и в регионах и муниципалитетах;
‒ применение лучших мировых практик с адаптацией к российским условиям;
‒ комплексный и единый подход к открытости госорганов.
Базовыми идеалами, на которых выстраивается деятельность Открытого правительства, являются подотчетность госорганов, вовлеченность граждан в политический процесс, информационная открытость, понятность действий и решений. Создатели предполагают 10 механизмов открытости:
1) Взаимодействие с общественным советом при ведомстве;
2) Работа с референтными группами, экспертными и консультативными органами;
3) Взаимодействие со СМИ;
4) Работа с обращениями граждан;
5) Публичная декларация планов работы;
6) Отчетность;
7) Независимая антикоррупционная экспертиза и общественный мониторинг правоприменения;
8) Работа сайта министерства;
9) Понятность действий и решений;
10) Открытые данные.
По итогам 2014–2015 года, портал опубликовал рейтинг открытости министерств «Оценка реализации Федеральными органами исполнительной власти Механизмов открытости». Методология исследования представлена в Приложении 1. Его результаты представлены в Таблице 1.
Таблица 1
Рейтинг открытости органов исполнительной власти
|
|
Наименование ФОИВ |
Комплексный индекс открытости (эксперты+население+исполнители) |
Оценка самообследования |
|
1 |
Минобороны России |
57,5 |
70,9 |
|
2 |
МЧС России |
56,6 |
65,6 |
|
3 |
Минэкономразвития России |
50,0 |
51,7 |
|
4 |
ФАС России |
49,8 |
65,9 |
|
5 |
Минфин России |
49,7 |
74,3 |
|
37 |
Минстрой России |
43,1 |
40,3 |
|
38 |
Росалкогольрегулирование |
42,9 |
53,9 |
|
39 |
Минкавказ России |
42,7 |
- |
|
40 |
Росавтодор |
42,6 |
42,6 |
|
41 |
ФССП России |
41,7 |
55,5 |
По оценкам населения, наиболее открытыми являются МЧС и Минобороны, наименее открытыми — Минсельхоз, Минкавказ и ФАС. В качестве основной причины низкого рейтинга этих ФОИВ была названа неэффективность обратной связи.
Среди лидеров, по оценке представителей бизнеса, были названы также МЧС и Минобороны, среди аутсайдеров — ФССП и Минздрав. Основная проблема — непрозрачность процесса принятия решений.
Эксперты в числе лидеров назвали МЧС и ФАС, наименьшие баллы получили Минкрым и Минкавказ из-за ограниченного привлечения экспертов.
По индексу «информированность» наивысшие баллы получили МЧС, Минобороны, Минспорта. На наш взгляд, деятельность этих министерств и их предназначение являются наиболее понятными для населения, а результаты их работы — наиболее наглядными. Наименьшие баллы по этому индексу получили Минкавказа и Росалкоголь. Причинами этого может служить нехватка информации о содержании и результатах реализуемой политики, невысокое качество предоставляемой информации.
По критерию «взаимодействие с целевыми группами» лидеры: МЧС, Ростехнадзор, Росаккредитация. В числе аутсайдеров названы ФССП, Минкавказ. Основные проблемы этих министерств заключаются в том, что население не воспринимает Общественный совет как свое представительство в данных органах власти, ведется ограниченный учет мнения представителей бизнеса, проводится недостаточно эффективная работа с региональными экспертами, а также непрозрачность механизмов отбора экспертов.
Высокие баллы по критерию «оценка деятельности» получили Минобороны, МЧС и МИД. Самые низкие баллы набрали Росавтодор и Минкавказ. На наш взгляд, основными недостатками этих органов власти являются: недостаточно эффективная борьба с коррупцией, непрозрачность принятия решения по госзакупкам, недостаточный учет ФОИВ мнения представителей региональных и муниципальных органов власти при принятии решений, а также несистемность антикоррупционной экспертизы.
Интернет-порталы федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) — одни из самых часто запрашиваемых госсайтов. В 2015 году экспертами проекта «Инфометр» был дважды проведен контроль открытости ФОИВ, чтобы проследить изменения в работе по трем критериям: информационная открытость, публикация открытых данных, раскрытие информации о деятельности общественных советов. Рост информационной открытости сайтов органов исполнительной власти замедлился, и изменения носят скорее поверхностный, чем структурный характер. Сохраняется крайне низкий уровень открытости сайтов силовых структур. При этом несколько ведомств продолжают совершенствовать информационное наполнение своих ресурсов.
По словам создателей портала «Открытое правительство», особенно ощутима степень открытости данных в работе с различными электронными сервисами и приложениями. Этот мировой тренд делает обычную жизнь граждан более комфортной и помогает в раскрытии экономического потенциала. В декабре 2015 года по инициативе Аналитического центра при Правительстве РФ и портала «Открытое правительство» состоялся Общероссийский саммит «Открытые данные — 2015», на котором обсуждался западный опыт использования открытых данных.
По словам президента Европейской ассоциации по энергоэффективным сооружениям Эммануэля Фореста, во Франции закон, обеспечивающий свободный доступ к административной информации, появился еще в конце 1970-ых гг. Последней же инициативой французских законодателей стал закон о цифровой республике, по которому каждый гражданин сможет в онлайн режиме внести свои предложения по тому или иному законодательному акту. В таком случае, открытие и публикация данных для общего доступа станет обязанностью правительства.
Также Эммануэль Форест отметил высокую эффективность российской системы «Открытого правительства» и огромный потенциал Российской Федерации в области информационной открытости.
Член Экспертного совета при Правительстве РФ Екатерина Шапочка считает, что открытые данные наиболее необходимы в области образования, здравоохранения и строительства. По ее словам, это наилучшим образом скажется на оптимизации бюджета и на формировании и реализации социальной политики. Также, по ее мнению, российским властям необходимо комплексно проработать вопрос государственной тайны: формализовать круг вопросов, относящихся к государственной тайне, и определить ряд ключевых категорий, данные по которым нужно раскрывать в обязательном порядке.
По оценкам международных организаций, которые определяют информационную открытость, перемещение вверх в рейтинге уровня информационной открытости хотя бы на одну позицию ведет к увеличению среднегодового значения ВВП на душу населения примерно на 900 долларов, к увеличению иностранных инвестиций на 1 % и к сокращению инфляции на 0,4 %. Данные изменения вызваны тем, что открытость власти повышает доверие населения и бизнес-структур к ней, а также снижает издержки сотрудничества инвесторов и органов власти.
Например, по данным Департамента по экономическим и социальным вопросам ООН, опубликованным в «Обзоре Организации Объединенных Наций по уровню развития электронного правительства, 2014 год: электронное правительство в интересах будущего, которого мы хотим», Российская Федерация по уровню публикации данных о деятельности государственных органов уступает даже таким странам, как Китай, Грузия, Казахстан, Кения, Оман, Перу, Катар, Республика Молдова, Саудовская Аравия и ОАЭ. Однако аналитики ООН при этом высоко оценивают законодательство РФ, содержащее правила классификации государственной информации в качестве открытых данных, сроки обновления информации, а также другие требования по публикации информации.
Таким образом, можно отметить, что исполнительная власть в сфере информационной открытости действует с переменным успехом. Отдельные министерства демонстрируют высокую степень открытости и обратной связи. Деятельность некоторых других министерств по-прежнему остается непрозрачной для граждан, закрытой для предпринимателей и экспертов.
В качестве мер по расширению информационной открытости власти можно предложить следующее: системный подход в законодательстве для обеспечения информационной открытости, подразумевающий формальное определение понятия информационной открытости, жесткое санкционирование ненадлежащего исполнения сопутствующих законов и постановлений, а также единых требований по освещению деятельности органов власти. Помимо прочего, необходимо стимулирование роста гражданского правосознания и развития гражданского общества. Только тогда, когда обязательное декларирование доходов и публикация деклараций на официальных сайтах ведомств, публикация стенограмм заседаний, поименного результата голосования за тот или иной законопроект, полной биографической справки о кандидате, — когда всё перечисленное станет нормой для чиновников и политиков, мы сможем говорить об эффективной политике обеспечения информационной открытости власти в РФ. Но все эти меры окажутся бессмысленными, если граждане не будут стремиться отстаивать свои права, надлежащим образом пользоваться государственными услугами, быть требовательными по отношению к властям, стремиться расширять свое участие в политике. И, конечно, должно соблюдаться не менее важное условие — вся публикуемая информация должна быть полной и достоверной. В противном случае, это приведет к росту коррупции и существенному снижению уровня доверия граждан к власти и к политике в общем.
Литература:
- Open Data Barometer. ODB Global Report Third Edition. — URL: www.opendatabarometer.org
- Постановление Правительства РФ от 12.02.2003 N 98 (ред. от 26.11.2008) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»
- Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный курс. М., 2005. С. 490.
- Постановление Правительства РФ от 24.11.2009 N 953 (ред. от 08.10.2014) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти».
- Открытое Правительство. — URL: http://open.gov.ru/opengov/
- Рейтинг открытости 2015/2014. — URL: http://openstandard.ru/#rating
- АИС «Мониторинг госсайтов» // Открытые данные: мировой опыт и российские реалии// URL: https://gosmonitor.ru/news/282467
- Из доклада официального представителя Правительства Российской Федерации, статс-секретаря — заместителя министра экономического развития и торговли Российской Федерации А. В. Шаронова «О проекте федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Стенограмма заседания Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 18 апреля 2007 г. URL: http://wbase. duma.gov.ru
- Обзор Организации Объединенных Наций по уровню развития электронного правительства, 2014 год: электронное правительство в интересах будущего, которого мы хотим. — URL: https://publicadministration.un.org/egovkb/Reports/UN-E-Government-Survey-2014
- Постановление Правительства Российской Федерации от 10 июля 2013 г. N 583 г. Москва «Об обеспечении доступа к общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в форме открытых данных».
