Особенности признания законов в целом неконституционными



Статья посвящена особенностям проверки законов в целом на конституционность. Автором приводятся статистические данные, доказывающие, что законы в целом редко бывают предметом абстрактного и конкретного конституционного нормоконтроля. В работе выявлена тенденция того, что органом конституционной юстиции целенаправленно применяется ограниченное применение формальных оснований для дисквалификации неконституционных законов. В результате исследования сделан вывод о том, что процессуальные критерии конституционности являются недействующими.

Ключевые слова: Конституционный Суд Российской Федерации, формальные и материальные критерии конституционности, форма и порядок принятия закона, принцип разумной сдержанности (самоограничения), дисквалификация закона, принцип личного голосования, конституционное судопроизводство.

The article is devoted to the peculiarities of the verification of laws as a whole on constitutionality. The author cites statistical data proving that laws in general are rarely the subject of abstract and concrete constitutional control. The paper reveals the tendency that the body of constitutional justice purposefully applies the limited use of formal grounds for disqualifying unconstitutional laws. The study concluded that the procedural criteria of constitutionality are inoperative.

Keywords: Constitutional court of the Russian Federation, formal and material criteria of constitutionality, form and order of adoption of law, principle of reasonable restraint (self-restriction), disqualification of the law, principle of personal vote, constitutional legal proceedings.

Проблема принятия конституционных законов имеет важное значение для правового государства. Это связано с тем, что применение неконституционного закона в практической деятельности может привести к существенным нарушениям конституционных прав граждан.

Конституционный Суд России, как орган конституционного контроля, разрешает дела о соответствии Основному закону государства законодательных и иных нормативных актов, принятых федеральными и региональными органами законодательной и исполнительной власти.

Всего за 2018 год Конституционным Судом Российской Федерации было принято 47 постановлений в рамках абстрактного и конкретного нормоконтроля. Из них в 18 случаях, оспариваемые нормативные положения были полностью или частично признаны неконституционными.

В большинстве случаев причинами оспаривания конституционности является юридико-техническое несовершенство законодательства. Е. В. Тарибо, к иным причинам относит «законодательные реформы и протестные попытки их блокирования посредством конституционного правосудия, непрогнозируемые межотраслевые противоречия, распространенные и единичные правоприменительные ошибки» [11, с. 75].

Большое значение имеет рассмотрение вопроса признания не соответствующими Конституции РФ закона полностью, поскольку, из-за утраты юридической силы нормативный акт в целом не может использоваться правоприменителями, что может привести к существенным нарушениям конституционных прав граждан.

Для того, чтобы признать законодательный акт в целом неконституционным, необходимо выявить нарушения процессуальных критериев конституционности, которые определены в статье 86 ФКЗ «О Конструкционном Суде» [2].

Процессуальными — является проверка законов по:

1) форме;

2) порядку принятия.

Установление соответствия Конституции нормативного акта по форме предполагает выяснение того, «правомерно ли законодательному акту придана та или иная внешняя форма юридического выражения [7, с. 479].

Действующее законодательство закрепляет такие формы законов, как федеральный конституционный закон, федеральный закон, закон субъекта РФ [1]. При этом федеральные конституционные законы издаются в случаях прямого указания об этом в Конституции. В связи с тем, что часть 2 ст. 86 ФКЗ № 1 устанавливает, что законы, принятые до 1993 года, могут быть проверены лишь по содержанию норм [2], следовательно, все иные законы (действующие законы РСФСР и СССР) не могут быть проверены на конституционность по форме нормативного акта.

Нарушение процедуры принятия нормативного акта означает то, что при его принятии и одобрении, были отступления от установленных правил соответствующего регламента.

По общим правилам рассмотрение законопроектов осуществляется нижней палатой парламента в трех чтениях (первое чтение — общая концепция законопроекта, второе — поправки по существу, третья — редакционная и стилистическая правка). Для принятия законопроекта — необходимо, чтобы за него в каждом из чтений не менее 226 депутатов Государственной Думы [3].

После этого принятый законопроект передается на одобрение в Совет Федерации. Законопроект считается одобренным, если:

1) за него проголосовало большинство сенаторов («прямое одобрение»);

2) в течение двух недель, после поступления в верхнюю палату, он не был рассмотрен («молчаливое одобрение») [4].

Принятый закон в течение 5 дней передается президенту для подписания и опубликования.

Федеральный конституционный закон считается принятым, с момента одобрения обеими палатами парламента. Для его принятия (одобрения) требуется квалифицированное большинство голосов нижней и верхней палат парламента.

Орган конституционного судопроизводства, конкретизировал основания признания закона неконституционным по порядку принятия и считает, что для дисквалификации закона, необходимо установить, не любые нарушения процедурных правил, а только те, которые, основаны на положениях статей 104–108 Конституции. Если процессуальные нарушения не относятся к вышеперечисленным, то орган конституционной юстиции воздерживается от нуллификации такого закона. Иное означало бы проверку соответствия законодательного акта по процедуре принятия не Основному закону страны, а подзаконным актам [12]. Такое уточнение имеет важное практическое значение, поскольку повышает уровень правовой определенности, и тем самым точно можно определить соответствует или противоречит Конституции законодательный акт.

В большинстве случаев при оспаривании законодательного акта в целом, орган Конституционный Суд России не находил нарушений формы и порядка принятия закона (постановления от 9.01.1998 года № 1, от 11.04.2000 года № 6, от 23.04.2004 года № 8, от 6.12.2018 года № 44). В 2 случаях — были признаны противоречащим Конституции РФ. Однако в этих случаях орган конституционной юстиции, указал, что акты аутентичного толкования, которые не являются нормативными актами, но направлены на конкретизацию нормативных предписаний и постановления об амнистии, которые не являются законами, должны приниматься в порядке, аналогичному принятию законов (постановления от 17.11.1997 года № 17, от 5.07.2001 года № 11).

В некоторых случаях орган конституционного контроля устанавливал наличие отступлений от процедурных правил принятия законов, но в тоже время признавал, что подобные нарушения не являются существенными (постановления от 14.02.2013 № 4, от 28.03.2017 года № 10).

В ряде случаях, когда при рассмотрении на заседании Конституционного Суда РФ, устанавливалось нарушение процедуры принятия или формы законодательного акта, орган конституционной юстиции, воздерживался от дисквалификации таких актов, во избежание возникновения пробела в правовом регулировании, если рассматриваемые законы утратят юридическую силу.

Так, при проверке на конституционность одного из законов было установлено, что при принятии его в законодательном органе, в нарушении требования Регламента, имело место голосование за отсутствовавших в заседании депутатов. Это означало несоблюдение принципа личного голосования, который согласно части 4 статьи 101 Конституции является обязательным. Более того, было подтверждено, несоблюдение принципа личного голосования носит систематический характер при принятии законов парламентом. В связи с этим Конституционный Суд посчитал: «…признание оспариваемого законодательного акта противоречащим Конституции по порядку принятия, может поставить под сомнение конституционность и других ранее принятых федеральных законов, что противоречило бы целям конституционного судопроизводства» [10]. В связи с этим Суд воздержался от признания акта не соответствующим Конституции.

По другому делу было выявлено несоблюдение формы законодательного акта, т. е. в нарушение части 3 статьи 128 Конституции, компетенция судов общей юрисдикции определяется не федеральным конституционным законом, а федеральным законом, которыми являются процессуальные кодексы. Между тем, орган конституционного контроля, во избежание возникновения пробела, вновь воздержался от признания закона неконституционным [13].

Как отмечает В. Д. Зорькин, «в последних вышеназванных случаях, органом конституционной юстиции применялся принцип разумной сдержанности (самоограничения), подразумевающий воздержание от использования тех принадлежащих Конституционному Суду РФ полномочий, которые будучи реализуемы в конкретном случае, могли бы войти в определенное противоречие с принципом разделения властей» [12, c. 25].

В научной среде отмечается, «что, исходя из обеспечения стабильности правового регулирования и судебной практики, орган конституционной юстиции, целенаправленно применяет ограниченное применение формального основания, для дисквалификации неконституционных законов [5, с. 29].

И здесь мы сталкиваемся с проблемой. С одной стороны, законодательный орган, который уполномочен принимать нормативные акты, имеющие высшую юридическую силу, должен строго соблюдать порядок их принятия. Как верно подмечено судьей Конституционного Суда Ярославцовым, «Государственная Дума по определению должна являть собой образец (эталон) соблюдения всех норм законотворческого процесса» [14]. В связи с этим, при отклонении законодателем от установленной процедуры принятия законов, Конституционный Суд всегда должен признавать указанный закон неконституционным.

С другой стороны, отмена Конституционным Судом РФ такого закона приведет к появлению правового пробела, который сможет устранить лишь законодательный орган. А поскольку законодательный процесс по своей природе носит длительный характер и весь этот период будет отсутствовать соответствующее правовое регулирование, то существует высокая вероятность наступления негативных правовых последствий. И в этом, случае действия Конституционного Суда по признанию закона в целом неконституционным могут только навредить правовой системе России.

На наш взгляд, в данном случае Конституционный Суд РФ всегда должен признавать такие законы неконституционными, по следующим причинам.

Во-первых, в случае признания таких законов конституционными, в последующем существует высокая вероятность принятия законодательных актов с нарушением их процессуальной формы.

Во-вторых, практика самоограничения может привести к уменьшению авторитета Конституционного Суда России. При этом, необходимо обратить внимание на мнение Г. З. Джавакяна, который считает, что в условиях отсутствия аутентичного разъяснения содержания принципа разумной сдержанности, возрастает опасность самоустранения Суда от беспристрастного разрешения конституционных конфликтов исключительно правовыми методами как между различными правовыми силами, так и между неизбежно сталкивающимися государственными и индивидуальными ценностями [6, с. 61].

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием) от 12 декабря 1993 года (с изм. и доп. от 21 июля 2014 года) // Российская газета. — 1993. — № 237
2. «О Конституционном Суде Российской Федерации»: Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ (с изм. и доп. от 29 июля 2018 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1994. — № 13. — Ст. 1447
3. «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 года № 2134-II ГД (с изм. и доп. от 15 ноября 2018 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 7. — Ст. 801
4. «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 года № 33-СФ (с изм. и доп. от 17 января 2018 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2002. — № 7. — Ст. 635
5. Гриценко Е. В. Пределы нормотворчества Конституционного Суда России / Е. В. Гриценко // Вестник Санкт-Петербургского университета. Право. — 2012. — № 2. — С. 24–33
6. Джавакян Г. З. Принцип разумной сдержанности в конституционном правосудии: самоограничение или самоустранение / Г. З. Джавакян // Конституционное и муниципальное право. — 2018. — № 6. — С. 54–61
7. Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» / под ред. Г. А. Гаджиева. — М.: Норма: ИНФРА-М. — 2012. — 672 с.
8. Конституционный Суд России: доктрина и практика: монография / В. Д. Зорькин. — М.: Норма: ИНФРА-М, 2018. — 592 с.
9. Кравец И. А. Конституционное правосудие: теория судебного конституционного права и практика судебного конституционного процесса. Учебное пособие. — М.: Юстицинформ, 2017. — 400 с.
10. Старовойтов А. А. Самоограничение Конституционного Суда / А. А. Старовойтов // Молодой ученый. — 2018. — № 14. — С. 232–234
11. Судебный конституционный нормоконтроль: осмысление российского опыта: монография / Е. В. Тарибо. — М.: Норма, 2018. — 256 с.
12. Постановление Конституционного Суда РФ от 20 июля 1999 № 12-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона от 15 апреля 1998 года «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1999. — № 30. — Ст. 3989
13. Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.2004 № 1-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2004. — № 5. — Ст. 403
14. Постановление Конституционного Суда РФ от 14.02.2013 N 4-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э. В. Савенко» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2013. — № 8. — Ст. 868.