Закупки для государственных нужд выступают одним из самых важных «столпов» благополучия общества, безопасности и стабильности российского государства. Однако коррупция, имеющая свойства проникать во все правоотношения, самым негативным образом влияет на нормальную работу этой важнейшей сферы. В данном исследовании сделана попытка указать на основные коррупционные риски в закупочной деятельности и на способы их устранения.
Ключевые слова: государственные закупки, размещение заказов, коррупция, коррупционные риски.
Procurement for state needs is one of the most important «pillars» of the welfare of society, security and stability of the Russian state. However, corruption, which has properties to penetrate all legal relationships, has a negative impact on the normal operation of this critical sphere. In this study, an attempt is made to point out the main corruption risks in procurement activities and how to eliminate them.
Keywords: state procurements; placement of orders; corruption; corruption risks.
Государственные закупки являются крупнейшим сегментом экономики Российской Федерации, и составляет приблизительно 12–13 % валового внутреннего продукта страны. Так, в 2017 году в Единой информационной системе размещено около 3,16 миллиона извещений об осуществлении государственных закупок общей стоимостью около 7,1 триллиона рублей [1]. Масштабность сферы закупок для государственных нужд требует как особого внешнего контроля со стороны надзорных органов, так и внутреннего контроля участников указанных процедур. На сегодняшний день создание прозрачной и конкурентной среды в области государственных закупок является одной из главнейших задач, которые ставит перед собой государство.
Указом Президента Российской Федерации от 29 июня 2018 года № 378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018–2020 годы» [2] Правительству Российской Федерации с участием представителей объединений субъектов предпринимательской деятельности поручено рассмотреть вопросы о механизмах и условиях введения в организациях антикоррупционных стандартов и об их применении, в частности при установлении деловых отношений с контрагентами; в отдельных сферах хозяйственной деятельности, подверженных коррупционным рискам или имеющих стратегическое значение для государства, которой и является сфера закупок для государственных или муниципальных нужд.
Также данным указом Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации с участием заинтересованных федеральных государственных органов поручено разработать методические рекомендации по выявлению и минимизации коррупционных рисков в сфере государственных и муниципальных закупок.
Выявление и минимизация коррупционных рисков выступают в Национальном плане противодействия коррупции в качестве основных направлений работы по нормализации работы системы государственных закупок, что является абсолютно обоснованной позицией. Система государственных закупок является сферой, в которой возникновение коррупционных рисков обусловлено как сложностью правового регулирования, так и существованием правовых коллизий. В рамках противодействия коррупции большое внимание уделяется определению и выявлению коррупционных рисков, с целью предупреждения правонарушений коррупционной направленности.
Дефиниция «коррупционные риски» не имеет однозначного определения в федеральном законодательстве, однако существует достаточно позиций авторитетных учёных в отношении исследуемого понятия. Так, В. В. Астанин рассматривает коррупционные риски, с точки зрения вероятных возникновений коррупционного поведения государственных служащих. Такое девиантное поведение может быть вызвано, по мнению автора, осуществлением предписанных прямых полномочий государственного служащего и может выражаться в несоблюдении ограничений государственной службы, невыполнении (частичном и полном) должностных обязанностей, несоблюдении запретов, установленных для лиц, проходящих государственную службу [3].
По мнению О. В. Казаченковой, коррупционные риски — это связанные напрямую с исполнением функций органов государственной власти, в частности при осуществлении деятельности государственных служащих, явления и обстоятельства, при возникновении которых создается ситуация возможного проявления коррупции. [4]
Согласно нормативному определению, данному в типовых методических рекомендациях Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, под коррупционными рисками понимаются «условия и обстоятельства, предоставляющие возможность для действий (бездействия) лиц, замещающих должности федеральной государственной службы и должности в государственных корпорациях (государственной компании), с целью незаконного извлечения выгоды при выполнении своих должностных полномочий» [5]. В настоящем исследовании будет использовано указанное нормативное понятие коррупционных рисков, так как оно наиболее полно и объективно конкретизирует изучаемую категорию.
Необходимо отметить, что в указанных рекомендациях функции по размещению заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд, указаны в перечне коррупционно-опасных.
В ходе реализации своих должностных обязанностей лица, замещающие должности федеральной государственной службы и должности в государственных корпорациях или компаниях, подвергаются высокому риску удовлетворять не только интересы государства и общества, но и свои собственные амбиции. Именно в таких случаях и стоит говорить о возникновении коррупционных рисков, под которыми в данном случае следует понимать обстоятельства, побуждающие лицо на использование служебного положения в личных целях.
Поэтому все субъекты упомянутые в понятии коррупционных рисков имеют разработанные механизмы, способствующие противодействию и минимизации коррупционных рисков, оценку коррупционных рисков, а также разработку комплекса мер по снижению уровня коррупционных рисков.
При изучении нормативной документации различных органов государственной власти, характеризующие понятие коррупционных рисков, можно определить следующие их виды:
1) коррупционное поведение государственных служащих, принимающих решение о закупке;
2) информирование государственными служащими третьих лиц (предоставление им конфиденциальной информации) об условиях закупок для государственных нужд;
3) наличие в законодательстве о закупках неурегулированных моментов, порождающих злоупотребление правом.
Проведение работы по выявлению коррупционных рисков одна из важнейших задач органов государственной власти, в частности коррупционные риски выявляются в следующих случаях:
– в ходе заседания аттестационных комиссий (при возникновении конфликта интересов в рамках осуществления деятельности по закупкам для государственных нужд);
– из статистических данных, относительно количества уголовных преступлений и административных правонарушений в исследуемой сфере;
– из обращений физических лиц, представителей юридических лиц о возможных правонарушениях (обращения личные, через Интернет, по телефону, иной связи);
– уведомлений должностных лиц о фактах проявления коррупции;
– из средств массовой информации;
– из сведений правоохранительных органов, иных органов, организаций, общественных объединений, некоммерческих организаций, политических партий и прочее;
– из сведений, представляемых Общественной палатой Российской Федерации.
Одной из главных задач при оценке коррупционных рисков является определение тех административных процедур, которые могут выступать предметом коррупционных отношений.
Важным аспектом является определение самого предмета коррупции, в сущности, за совершение конкретных действий (либо их несовершение) должностным лицом возможно получение выгоды.
При определении предмета коррупции необходимо тщательно подходить к вопросу должностных инструкций, исключая коррупциогенные факторы, так, например, не допускать исполнение конкретной обязанности одним должностным лицом.
Так же необходимо учесть, что коррупционные схемы, используемые при совершении коррупционных действий достаточно стандартны, поэтому необходимо исследовать данный вопрос для формирования среды по недопущению правонарушений коррупционной направленности.
Для того, что свести к минимуму коррупционные риски или устранить их необходимо использовать такие методы как:
– установление препятствий затрудняющих реализацию коррупционных схем;
– чёткое регламентирование административных процедур в рамках реализации полномочий по исполнению коррупционно-опасной функции;
– исключение коррупционных рисков (ставших известными).
Для недопущения возникновения коррупционных рисков требуется введения четкой регламентации административных процедур, что однозначно выступает в качестве барьера для устранения коррупциогенных факторов, что выражается в следующем:
– должностное лицо действует в рамках реализации конкретной цели по строго определённому плану;
– при принятии решений должностное лицо не может действовать, самостоятельно избирая способы достижения конкретно результата;
– снижается количество конфликтных ситуаций и так же рисков возникновения конфликтов интересов, так как вся деятельность осуществляется только в рамках регламента;
– улучшается внешний контроль за процессом принятия решения должностным лицом, что помогает не допустить совершения ошибок на стадии подготовки к основной стадии закупок для государственных нужд.
– функции должностных лиц в рамках государственных закупок, приобретают единообразие, тем самым обеспечивая доступ к участию большего количества предполагаемых контрагентов и снижая риск возникновения нелегальных схем;
– государственные закупки, облекаясь в рамки административных процедур, приобретают гласность и открытость.
Важно применять методы «дробления» процедур, для того чтобы участниками осуществления регламентируемой функции становилось как можно больше должностных лиц, причем различные как по «вертикали», так и по «горизонтали» власти. Такой метод позволит обеспечить взаимный контроль при реализации публичных обязанностей.
Для снижения коррупционных рисков возможно также использовать следующие меры:
– периодическое перераспределение функций между структурными подразделениями органа государственной власти;
– минимизация личного взаимодействия между должностным лицом иными субъектами государственных закупок;
– сокращение сроков;
– усиление ответственности в рамках подачи отчетности должностных лиц.
В целях недопущения совершения должностными лицами коррупционных правонарушений и минимизации возникновения коррупционных рисков на регулярной основе необходимо проводить следующий комплекс мероприятий:
1) Необходимо организовать внутренний контроль за исполнением должностными лицами своих обязанностей, с закреплением ответственных лиц, осуществляющих внутренний контроль с установленной периодичностью (один раз в месяц, один раз в квартал). Необходимо предусмотреть как плановый контроль, так и внеплановый (например, инициированный жалобой, либо установленным фактом).
2) Использования средств аудиофиксации и видеофиксации в служебных помещениях.
3) Учебно-методическая работа, направленная на неприятие коррупционного поведения.
Остановимся на конкретном исследовании коррупционных рисков в рамках государственных закупок.
По мнению Е. В. Порезановой «при определении приоритетов заявок на закупку можно выделить четыре разновидности коррупционных рисков:
1) расстановка мнимых приоритетов по предмету, объему, срокам удовлетворения потребности;
2) лoббирование инвестиций в «нужную» чиновнику сферу бизнеса;
3) определение круга и места расположения потребителей заказа, объёма потребления;
4) определение объема необходимых средств.
Эти коррупционные риски могут быть инициируемы правительственными чиновниками, мошенническими действиями партнеров или сотрудников компаний. Одним из способов достижения своей цели может быть использование компаний-однодневок, которые функционируют для «наличия» конкурентов, а также для сокрытия интереса чиновника в компании-участнике»» [7].
Дополнительное осуществление общественных информационно-образовательных мероприятий по ликвидации образовательного дефицита среди должностных лиц путём проведения рабочих встреч, дистанционно-консультационных практикумов по оказанию содействия участникам контрактной системы в освоении специальными знаниями специального законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе показал высокую эффективность, заинтересованность со стороны должностных лиц заказчика и повышение доверия к общественному контролю в системе закупок как действенному механизму.
Особое внимание следует уделить проблеме социальной ответственности должностных лиц, являющейся серьёзным препятствием для эффективного и результативного функционирования государственного сектора экономики страны в условиях освоения снижающегося объёма финансирования для обеспечения социальной, экономической безопасности и независимости Российской Федерации. Социальная ответственность должностного лица сложное, разноплановое явление, отражающее его индивидуально-личностное отношение к окружающему гражданскому обществу, как правило, обязывающее формировать свое правило поведения в процессе осуществления служебной деятельности в соответствии с регламентированной моделью, определяемой установленными обществом нормами права. Для повышения социальной ответственности и снижения коррупционных рисков в системе госзаказа внедряются апробированные формализованные правила и процедуры.
Необходимо отметить, отдельно, независимый общественный контроль, он как инициатива и позиция активных представителей гражданского общества способен эффективно отслеживать и контролировать складывающуюся ситуацию, корректировать принятие решений и оптимизировать деятельность должностных лиц в системе госзаказа.
Таким образом, в целях эффективного противодействия правонарушениям коррупционной направленности в сфере государственных закупок важно знать наиболее уязвимые места — коррупционные риски, создающие благодатную почву для их развития. Отслеживание, анализ и оценка коррупционных рисков способствуют своевременному реагированию на существующие коррупционные угрозы и их минимизации, выявлению пробелов в законодательном регулировании противодействия коррупции, определению проблем, возникающих в практике их реализации, а также гарантированному устранению недостатков в организационном, ресурсном, идеологическом обеспечении этой деятельности и, соответственно, выработке мер, адекватных существующим возможностям и потребностям современного гражданского общества и правового государства.
Литература:
- Сводный аналитический отчёт Минфина России по результатам осуществления мониторинга закупок, товаров, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» за 2017 год.
- Указ Президента Российской Федерации от 29 июня 2018 г. № 378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018–2020 годы» // Собрание законодательства РФ. 02.07.2018. № 27. ст. 4038.
- Астанин В. В. Антикоррупционный мониторинг в Российской Федерации: цели, задачи и содержание // Научные труды МГЮА. 2009.
- Казаченкова О. В. Антикоррупционный механизм урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе // Государство и право. 2012. N 3. С. 112.
- Методические рекомендации по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации функций: приложение к письму Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 25 декабря 2014 г. № 18–0/10/В-8980 «О проведении федеральными государственными органами оценки коррупционных рисков» // Доступ из СПС Консультант Плюс. Документ опубликован не был.
- Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению») // Российская газета. № 177 22.09.2009.
- Порезанова Е. В. Коррупционные риски в сфере государственных закупок в России // Экономика. Управление. Право. Т. 5. 2015. С.364.
