Международный опыт реализации стратегического планирования на муниципальном уровне



В статье рассматривается опыт реализации стратегического планирования на муниципальном уровне таких государств, как Германия, Франция, Финляндия, Швеция, Норвегия, США.

Ключевые слова: стратегическое планирование, стратегия, муниципальное образование.

Стратегическое планирование на муниципальном уровне на данном этапе развития государств является одним из общепризнанных инструментов устойчивого социально-экономического развития территории. Известно, что становление настоящего процесса началось в странах Западной Европы. Интересно проверить гипотезу «отставания» отечественной практики стратегического планирования от нее же в других странах. Для этого целесообразно рассмотреть зарубежный опыт планирования, а также возможность заимствования его некоторых аспектов.

Исходя из вышеизложенного, необходимо заметить, что современное стратегическое планирование в Европе сложилось в результате поэтапного развития планирования как процесса и изменения взглядов на его сущность. Рассмотрим выделение и последующее становление планирования на муниципальном уровне на примере Германии, которые подразделяются на пять основных этапов [1, с. 136].

Первый этап — 1950–1960 годы — связан с послевоенным восстановлением экономики страны. Ускоренное воссоздание разрушенных городов подразумевало под собой строительство промышленных зон, «оживление» жилой застройки, развитие инфраструктуры.

Второй этап развития стратегического планирования на муниципальном уровне растянулся на 1960-е — 1975 годы. Для него характерно планирование сбалансированного роста восстановленных городов, а также начало развития сельских поселений.

Последующие 10 лет (1975–1985 годы; третий этап) стали известны благодаря разработке комплексных программ развития муниципалитетов. Кстати именно к данному этапу относятся данные о начале разработки программ социально-экономического развития городов США.

Переход крупных городов к стратегическому планированию приобщен к четвертому этапу (1985–2000 годы). Важно отметить, что в данное время приоритетным стратегическим направлением стало сохранение и преумножение конкурентных преимуществ территории.

На последнем пятом этапе развития планирования (2000 год — настоящее время) возрос интерес к региональному стратегическому планированию. Отчасти данная тенденция связана с развитием пространственной экономики и своего рода кластеров [2, с. 147].

В настоящее время территориальное планирование в Германии существует на 4 уровнях: федеральный, уровень федеральных земель, региональный, муниципальный. Планирование осуществляется по нисходящей: ориентирами для планирования нижестоящего уровня являются решения, принятые «сверху». Задачей местного (муниципального) планирования является развитие общины в комплексе. План развития муниципального образования Германии устанавливает рамки полномочий при реализации мероприятий, осуществляет координацию и контроль в соответствии с поставленными задачами (такая система близка российской). Преимуществом данного механизма представляется единая политика планирования в стране. Недостатком — трудность сопоставления целей и задач различных уровней в процессе учета интересов каждой территории [3, с. 5].

В другой европейской стране — Франции — основой государственного планирования является индикативный пятилетний план. Разработка данного документа проходит в 3 этапа. На первой стадии происходит подготовка двух прогнозов: развития производства и обеспечения национальной безопасности. Второй этап заключается в разукрупнении целевых показателей, заложенных в вышеуказанных прогнозах. На третьем этапе разработки индикативного плана развития проводится тестирование плановых показателей на соответствие макроэкономическим целям. Итоговый документ (индикативный план) служит стратегическим ориентиром на более низких уровнях планирования, имеет силу государственного закона, но не носит директивный характер. На время действия пятилетнего индикативного плана стратегическое планирование на региональном уроне осуществляется по системе пятилетних плановых контрактов «государство — регион». В ходе данного процесса регионы получают государственное финансирование, а также происходит согласование интересов властных структур на разных уровнях.

Преимущество системы стратегического планирования во Франции состоит в том, что вышеуказанный план не ставит жестких рамок подведомственным структурам. В то же время, как показала практика, эффективность такого плана часто оказывается ниже затрат по его разработке.

Рассмотрим планирование на муниципальном уровне в скандинавских странах (Финляндия, Швеция, Норвегия). На разработку стратегии оказывают воздействие 3 стороны — органы местного самоуправления, бизнес и система науки и образования — так называемая «стратегия трипартизма», разработанная финскими учеными. Кстати, северо-западными субъектами Российской Федерации активно используется данный опыт стратегического планирования.

В Европе существуют ключевые тематики стратегий в зависимости от размера территориальных образований. Они представлены в таблице 1.

Таким образом, судя по анализу данных таблицы, на местном уровне большое внимание уделяется брендингу (улучшению международного имиджа) и управлению (вовлечению стейкхолдеров в управление). Также органы власти держат ориентир на брендинг в части привлечения жителей из-за границы, социально-экономическое развитие (качественные услуги в целях уменьшения социальных и территориальных различий, сохранение и увеличение занятости), мобильность (снижение автомобильной зависимости/развитый общественный транспорт, повышение доступности — расширение дорожной сети), инфраструктуру (доступное жилье, качество жизни/общественные пространства, обновление городов). Абсолютно никакого интереса для местных властей не представляет инфраструктура в части контроля разрастания городов, социально-экономическое развитие — улучшения социальной ткани, локальных сообществ, управление — улучшения региональной координации, укрепления возможности консенсуса.

Таблица 1

Ключевые тематики стратегий в Европе в зависимости от размера территориальных образований [5]

Сфера	Тематики	Город	Агломерация	Город-регион	Регион
Инфраструктура	Доступное жилье Контроль разрастания городов Качество жизни/ общественные пространства Развитие городского делового центра Обновление городов	++ ++ + ++	+ ++ +++ + +++	+++ + +++ + ++	++ ++ +++
Мобильность	Снижение автомобильной зависимости/ развитый общественный транспорт Повышение доступности.– расширение дорожной сети	++ ++	+++	+++ +++	+++ +++
Окружающая среда	Изменение климата.– энергетическая инфраструктура и устойчивое развитие Стабилизация и сокращение вредных выбросов в воду и воздух	+ +	+		+++ ++
Социально-экономическое развитие	Качественные услуги в целях уменьшения социальных территориальных различий Сохранения и увеличение занятости Поддержка предпринимательства Улучшение социальной ткани, локальные сообщества	++ ++ +	++ ++ + +	+++ +++ +++ +++	+++
Управление	Улучшение региональной координации Вовлечение стейкхолдеров в управление Укрепление возможности консенсуса	+++	+++ ++ ++	++ ++ ++	++ +
Брендинг	Улучшение международного имиджа Привлечение жителей из-за границы	+++ ++	+++ ++	++ ++	++ ++

Интересным представляется подход к стратегическому планированию на местном уровне в Соединенных Штатах Америки. С начала нынешнего столетия государство переживало длительный период индустриальной трансформации общества. Появившиеся у миллионов людей трудности переходного периода, а также несостоятельность социальных институтов в борьбе с данными проблемами породили на свет такую профессию, как специалист по развитию местных сообществ. В компетенцию данных профессионалов входило решение задач технико-экономического характера, связанных с механизацией сельского хозяйства и внедрением научных методов производства с данную отрасль экономики. Кроме того, специалисты работали с населением: оказывали помощь в освоении новой системы социальных ценностей, в адаптации приезжего населения к новой производственной деятельности Америки и так далее.

Но на создании отдельной профессии страна не остановилась. Была сформирована система икстеншн — система поддержки университетов развития местных сообществ. С этого момента стал складываться механизм переработки университетских знаний в прикладные, а затем их передачи конечным потребителям через вышеуказанную систему. Важно отметить, что последняя, несмотря на установившуюся прочную связь с местным сообществом и научными подразделениями университетов одновременно, до сих пор не стала структурным элементом местных администраций и университетов. Система автономна, располагает собственным бюджетом, сама определяет свою стратегию развития [4, с. 29].

В структуре системы выделяется ее главное действующее лицо — агент по развитию местного сообщества. Как правило, такие специалисты работают в муниципальных организациях, которые создаются для выполнения заранее определенных задач — это позволяет не допустить узурпации власти. Сами специалисты занимаются сбором информации, анализом социально-экономического положения и потенциала территории, помогают в поиске стратегических направлений и задач развития местности.

К плюсам данной системы икстеншн можно отнести повышение качества разрабатываемых стратегий за счет высокого профессионализма специалистов. Кроме того, в отношении них низок риск злоупотребления полномочиями, так как у них отсутствует какая-либо административная власть.

Главным недостатком американской системы стратегического планирования на местном уровне являются высокие затраты на подготовку специалистов.

Исходя из вышесказанного, можно сделать следующие выводы. Во-первых, индикативность планов во Франции предоставляет свободу подведомственным структурам в выборе форм и целей, определяя при этом ориентир для возможных направлений развития. В скандинавских странах вовлечение в процесс стратегического планирования территории представителей бизнеса и науки дает возможность комплексно подходить к решению задач развития. Профессионализация деятельности по стратегическому планированию в США позволяет повысить качество разрабатываемых стратегий развития, а отсутствие административной власти у специалистов по развитию снижает вероятность злоупотребления полномочиями. Проведение единой политики стратегического планирования в Германии дает возможность согласовать направления развития различных уровней планирования, скоординировать общие усилия в решении общих задач. В стратегическом планировании в России также применяется данный подход, однако он в большей степени носит номинальный характер: часто соблюдение принципа единства целей и задач приводит к формальному проецированию стратегии вышестоящего уровня на стратегию нижестоящего. Недостатки же подходов зарубежных стран больше касаются вопросов сложности реализации подхода, координации действий различных структур, однако при грамотно организованном процессе планирования данные недостатки не влияют, как правило, на эффективность стратегического планирования.

Литература:

1. Войтишина М. А., Кистрина Э. И., Локтеева Г. Е. Подходы к организации стратегического планирования в России и за рубежом // Вестник Рязанского государственного университета им. С. А. Есенина. — 2016. — № 1. — С. 135–138.
2. Дашиева А. Л. Стратегическое планирование в муниципальном образовании // Молодой ученый. — 2010. — № 4. — С. 147–148.
3. Егоров Е. Г. Стратегическое планирование развития регионов: мировой опыт и постановка задач в Российской Федерации // Экономический анализ: теория и практика. — 2013. — № 5. — С. 3–7.
4. Сеструхина А. О. Отечественная практика и опыт США в вопросах стратегического планирования местного развития // Государственное управление. Электронный вестник. — 2014. — № 28. — С. 28–31.
5. Актуальные технологии стратегического планирования. // Leontief Centre. URL: http://www.leontief-centre.ru/UserFiles/Files/Stratplan_news_pilot.pdf (дата обращения: 17.06.2018).