Развитие законодательства Российской Федерации о землях особо охраняемых природных территорий



У народностей нашей страны существовали определенные охраняемые земли «священные леса», которые имели особое значение. [1]

При этом, необходимость ограничения пользования такими землями в виде нормативного закрепления отсутствовала.

В период правления князя Всеволода во второй половине ХI века официально сформировались частично охраняемые природные территории, которые назывались «зверинцами», на которых проходила княжеская охота. Доступ к ним можно было получить после приобретения специального разрешения.

Большая часть территорий, на которых проходила охота, принадлежала монастырям, доступ к которым посторонним был запрещен, а князьям запрещалось на таких землях охотиться.

Первой заповедной зоной в начале XV века стала Беловежская Пуща. В данный период времени охраняемая земля была местом царских и княжеских охот, при этом допускался их гражданский оборот.

Запрет на рубку деревьев и въезд на территорию в заповедных местах устанавливался в Соборном уложении 1649 года, в Царском указе 1669 года, в котором в том числе, запрещалось убийство живности.

За повторную рубку в соответствии с Указом от 25 июня 1678 года предусматривалась смертная казнь. Более того, в связи с тем, что в данное время прекратился естественный рост численности соболей, целые районы Сибири объявлялись заповедными. [2]

Во время правления Петра I разработана общая система разделения лесов на «заповедные» и «не заповедные».

Например, в соответствии с Указом от 19 ноября 1703 года, охране и защите подлежали земли, на которым произрастали леса, произрастающие на расстоянии 20 верст от малых рек и 50 верст от больших, на которых запрещалась рубка кленов, вяз, дубов, лиственницы, сосны. За нарушение указанного положения предусматривался штраф в размере 10 рублей, а за срубленный дуб — смертная казнь.

Во время правления Анны Иоанновны количество ограничений касательно заповедных земель возросло. Так, почти все земли, на которых произрастали леса, объявлялись заповедными.

Екатерина II напротив изменила свою позицию и своим указом от 22 сентября 1782 года предоставила право каждому собственнику на полную свободу использования лесов, в том числе заповедных.

В дальнейшем в 1889 году подписана Инструкция для организации защитных лесов, целью которой было не только защита и охрана таких земель, но и их восстановление.

К концу XIX века формируется научное направления в сфере защиты определенных природных участков.

Большая часть территорий, которые были богаты животным и растительном миром, принадлежала монастырям, а охота в них не разрешалась, что являлось особой формой защиты заповедных территорий. [3]

Следует обратить внимание на Постановление правительства об установлении правил об охотничьих заповедниках, принятое в 1916 году, в котором определены задачи заповедных зон, которые заключались в сохранении и размножении промысловых и охотничьих птиц и зверей. [4]

Кроме того, не допускалась охота и на нарушителей налагалось денежное взыскание или арест от пятнадцати дней до трех месяцев, а также отбиралось предметы лова. [5]

К концу XIX века возникла особая необходимость создания особо охраняемых природных территорий и появляется заповедник «Чаплин», который создан Фальц-Фейном Ф. Э.

В начале XX века были созданы частные заповедники Лагодехский и Супутинский. Первым официальным в царской России государственным заповедником в 1916 году стал Баргузинский заповедник [6].

Во времена советской власти частные и государственные заповедники перешли во всенародное достояние, в связи с чем разрабатываются правовые нормы в области охраняемых территорий. Так, Декрет ВЦИК от 27 мая 1918 года «О лесах» [7] закрепил цель придания лесам охранного статуса. В таких лесах хозяйственная деятельность либо полностью запрещалась, либо разрешалась с ограниченным пользованием.

По указанию Ленина В. И. в начале 1919 года разработан проект Декрета о заповедниках, однако принят он не был [8], но в дальнейшем в 1919 году формируется первый советский заповедник — Астраханский. В 1920 Декретом СНК РСФСР от 14 мая 1920 года организован Ильменский заповедник. Право на организацию заповедных зон принадлежало Наркомпросу.

Законодательное закрепление в сфере заповедного дела в советском государстве отражено в Декрете СНК от 16 сентября 1921 года «Об охране памятников природы, садов и парков», положения которого формировали последующий путь развития и создания особо охраняемых природных территорий, а также в нем утверждался порядок охраны и образования природных участков. [9]

Кроме того, данным нормативным правовым актом устанавливался запрет на осуществление обработки земельных участков, разработку естественных богатств, отлов зверей и птиц, охоту на территории заповедников.

После утверждения вышеуказанного Декрета, в советском государстве началась огромная деятельность по выявлению особо ценных природных объектов для последующего их сохранения.

Вслед за декретом от 1921 года принят Декрет ВЦИК СНК РСФСР от 05 октября 1925 года «Об охране участков природы и ее отдельных произведений», которым внесен огромный вклад в дальнейшее формирование защиты природных территорий и введено деление заповедников на частичные и полные.

В целях изучения и сохранения нетронутых природных участков, а также для введения естественных природных объектов в хозяйственный оборот, в 1930 году ВЦИК и СНК РСФСР принимается Постановление «Об охране и развитии природных богатств РСФСР». [10]

В 1946 году происходит увеличение особо охраняемых природных территорий в РСФСР, что непосредственно связано с принятием Постановления СМ РСФСР «Об охране природы на территории РСФСР», в котором обозначена целесообразность заповедования.

В 1960 годах охотничьи угодья поделили на три категории: общего пользования, где охота разрешалась по особому разрешению всем гражданам, закрепленные за общественными, государственными и кооперативными организациями, закрытые для охоты. Указанное отражено в Постановлении СМ РСФСР от 10 октября 1960 года № 1548 «Об утверждении Положения об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР». [11]

Последующий этап развития законодательства о землях особо охраняемых природных территорий начинается после распада СССР, когда важнейшее значение приобретают вопросы охраны окружающей среды в целом.

Так, Законом РСФСР от 19 декабря 1993 года № 2060–1 «Об охране окружающей среды» [12] установлены природоохранные режимы особо охраняемых природных территорий.

Указом Президента Российской Федерации от 2 октября 1992 года № 1155 «Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации» [13] развитие особо охраняемых природных территорий и их сохранение объявлено приоритетным направлением государственной экологической политики Российской Федерации.

14 марта 1995 года принят Федеральный закон Российской Федерации № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации» [14], в котором впервые дано понятие особо охраняемым природным территориям, а также утвержден порядок ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, их правовой режим. [15]

В 2013 году в силу положений Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [16] из списка особо охраняемых природных территорий исключены курорты и лечебно-оздоровительные местности, а также участки природопользования коренных малочисленных народов Дальнего Востока, Севера и Сибири, в связи с тем, что указанным территориям не свойственны определенные признаки.

Таким образом, формирование законодательства о землях особо охраняемых природных территориях можно разделить на четыре этапа.

На первом этапе осуществлялась защита мест рубки деревьев и охотничьих угодий, которая базировалась на использовании гражданско-правового механизма защиты охраны права собственности. При этом, такие земли не изымались.

Второй этап характеризуется тем, что появляются первые особо охраняемые природные территории, которые носили лесозащитный характер. Появились первые памятники природы и заповедные зоны.

В связи с тем, что на третьем этапе разработаны положения о каждом особо охраняемом участке отдельно, третий этап описывают как «прорыв». Особо охраняемые природные территории изымались частично или полностью из хозяйственного пользования.

Четвертый этап продолжил тенденцию увеличения количества особо охраняемых природных территорий, при этом гражданский оборот не запрещается, за исключением территорий государственных заповедников.

Следовательно, развитие правового регулирования о землях особо охраняемых природных территорий как объектах гражданских прав формировалось постепенно. По всем этапам развития законодательства в указанной сфере прослеживается проблема оборотоспособности земель и определения пределов хозяйственного использования земель особо охраняемых природных территорий.

Литература:

1. Рейиерс Н. Ф., Штшьмарк К. С. Особо охраняемые природные территории // М., 1978. С. 22–24
2. Гуляев Я. Н. Становление и развитие экологического законодательства России: дис.... канд. юрид. наук. — М., 2011. — С. 49.
3. Черпушенко С. С. Правовой режим особо охраняемых природных территорий: дис.... канд. юрид. наук. — Саратов, 1999. — С. 18.
4. Зозуля В. В. Правовой режим государственных природных заповедников и национальных парков: дис.... канд. юрид. наук. — М., 2006. — С. 14.
5. Кротик А. С. Правовые проблемы организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения: дис.... канд. юрид. наук. — М., 2003.-С. 17.
6. Лунева Е. В. История становления и развития законодательства о земельном участке особо охраняемых природных территорий в период от петровских времен до октябрьских событий 1917 года // Материалы X Междун. науч.-практ. конф. «Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и практики» (18–21 апреля 2013 г.) // Актуальные проблемы юридической науки. Часть I. — Тольятти: Волжский ун-т им. В. Н. Татищева, 2013. — С. 81–86. ⁴⁹ СУ РСФСР. — 1918. — № 42. — Ст. 522.
7. Колбасов О. С. Советское законодательство об охране природы за 40 лет // Экологическое право. — 2006. — № 5. — С. 4.
8. Хрусталев В. М. Создание и деятельность системы государственных заповедников в РСФСР 1917–1937 гг.: дис.... канд. истор. наук. — М.,1984. — С. 50
9. Хрусталев В. М. Создание и деятельность системы государственных заповедников в РСФСР 1917–1937 гг.: дис.... канд. истор. наук. — М.,1984. — С. 50.
10. Лунева Е. В. Законодательство о земельном участке особо охраняемых природных территорий в период осуществления советской власти в России // Сборник аспирантских научных работ юридического факультета. — Казань: Казан, ун-т, 2013. — Вып. 14.-С. 336–342. ⁷² Ведомости СНД и ВС РФ. -1992. — № 10. — Ст. 457.
11. Галиновская Е. А. О правовых... — С. 28–34. [Электронный ресурс]. Документ официально опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».
12. Об охране окружающей природной среды: Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060–1 // Ведомости СНД и ВС РФ. -1992. — № 10. — Ст. 457
13. Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 2 октября 1992 года № 1155 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. — 1992. — № 14. — Ст. 1096.
14. Об особо охраняемых природных территориях: Федеральный закон от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ с изм. и доп. от 28 декабря 2016 года // СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024; 2017. № 1. Ст. 27
15. Отдельные разъяснения по указанному вопросу были даны письмом ВАС РФ от 25 апреля 1995 г. № С5–7/03–236 «О Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях» // Вестник ВАС РФ. -1995. — № 7.
16. О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 406-ФЗ с изм. и доп. от 23 июня 2014 года // СЗ РФ. 2013. № 52. Ст. 6971; 2014. № 26. Ст. 3377