Делопроизводство характеризуется в настоящее время, как «отрасль деятельности, обеспечивающая документирование и организацию работы с документами», то есть процедуры работы с документами, начиная с их создания и до уничтожения или передачи на архивное хранение.
Российское делопроизводство насчитывает более десяти веков, прошло в своем развитии несколько этапов, каждый из которых может быть охарактеризован с точки зрения 1) наличия/отсутствия законодательных и нормативно-методических документов, регламентирующих деятельность делопроизводственных учреждений и служб, 2) видового состава документов, характерных для конкретного периода, 3) организации работы с документами различного назначения, 4) особенностей текущего и архивного хранения документов.
Остановимся более подробно на вопросах государственного регулирования делопроизводственной деятельности.
Стало аксиомой, что любая отрасль деятельности в большей или меньшей степени регулируется государством путем издания законов. Зарождение делопроизводства относится ко времени, когда централизованного государства еще не существовало, следовательно, не было и регламентирующих эту отрасль законодательных актов. Однако постепенно формируются традиции ведения дел, которые, проверенные временем, закрепляются позднее в нормативных документах. Некоторые аспекты работы с документами в доприказном и приказном делопроизводстве освещались в Судебниках.
Функционирование приказов получило законодательное подтверждение в Соборном уложении 1649 года Алексея Михайловича. Общие принципы приказной деятельности, которые содержались еще в нормах Судебника Ивана IV 1497 г., вошли в Соборное уложение в виде отдельной X главы «О суде». При этом значительное внимание уделялось мерам наказания при организации ведения дел. Кроме того, Соборное уложение содержит и некоторые правила оформления приказной документации. Так, например, в 23 ст. XI главы записаны правила регистрации прав на крестьян в Поместном приказе [5, с. 92].
Соборное уложение, таким образом, содержало требования к устройству, времени работы, внутреннему распорядку деятельности приказов. Позднее нормы Соборного уложения детализировались в указах 1654, 1669, 1670, 1679 гг.
Исследователи отмечают, что к концу XVII в. приказная система была уже вполне оформившейся, чего нельзя сказать о наличии достаточного количества документов, регламентирующих ведение делопроизводства [1, с. 65].
Cледует отметить, что в 20-е годы XVIII в. появились документы, которые регламентировали деятельность учреждений на местах и делопроизводство в них. Этими документами являлись наказы (или инструкции). В приказном делопроизводстве наказы выдавались воеводам при выдвижении их на эту должность и имели различное содержание. Специальная функция наказов заключалась в том, что они упорядочивали деятельность глав местных органов управления и закрепляли единые должностные обязанности воевод вместе с их административными и политическими задачами. В частности, в наказе существовало положение, по которому все местные воеводы обязаны были иметь секретарей [2, c. 229].
Первым законодательным актом, относящимся не только к организации деятельности государственных учреждений, но и регулирующим организацию работу с документами в них, стал Генеральный регламент созданных при Петре I коллегий (1720 г.).
Этот этап развития делопроизводства непосредственно связан с созданием коллежского делопроизводства как единой системы документирования и организации работы с документами в центральных и местных учреждениях России.
Генеральный регламент регулировал деятельность центральных и местных учреждений.
Функциональное назначение наказов в коллежском делопроизводстве определенным образом изменилось. Фактически наказы стали первыми документами, устанавливавшими единые требования к организации той или иной деятельности и имевшими статус законодательного акта. Другое синонимичное название данного вида документа – инструкция [2, c. 230].
В Генеральном регламенте содержались требования к деятельности секретарей в провинциях. Они также закреплялись в наказах. Теперь инструкции, в соответствии с Генеральным регламентом, точно определяли порядок административной работы различных сотрудников и весь порядок ведения делопроизводства.
В XIX веке коллежское делопроизводство уступило место министерскому, так как в начале века высшим государственным учреждением стал Комитет министров.
Делопроизводство на разных уровнях государственного управления регламентировалось законами, которые были названы «учреждениями». 25 июля 1811 г. было издано «Общее учреждение министерств», которое закрепляло правила ведения делопроизводства в центральных органах государственной власти. В документе установлены единые этапы жизненного цикла документов и правила работы с ними: порядок рассмотрения документов, подготовка их проектов, оформление, подписание, скрепление, регистрация, контроль за исполнением и архивное хранение. Необходимо отметить, что данный нормативный акт регламентировал новые иерархические принципы построения аппарата управления и компетенции министров и должностных лиц министерств и департаментов.
Делопроизводство губернских правлений было закреплено еще в 1775 г. в «Учреждении для управления губерний». Учреждение регламентировало порядок решения дел и движения документов, правила их составления и порядок ведения архивов в губерниях государства. Даже после реформы 1802-1811 гг. управление губерниями и деятельность аппарата так и регулировалась «Учреждением для управления губерний». Новый законодательный акт, «Положение о порядке производства дел в губернских правлениях», появился только в 1837 г. Несмотря на предпринятую попытку дальнейшей регламентации и упрощения делопроизводственной деятельности, «Положение» недостаточно четко определяло права и обязанности чиновников, сам порядок делопроизводства был слишком сложным и запутанным [3, c. 64].
В связи с этим в 1845 г. был утвержден законопроект «Учреждения губернских правлений», которое учитывало ошибки предыдущего нормативно-правового документа: порядок делопроизводства был несколько рационализирован, количество дел было уменьшено благодаря разделению губернских правлений на различные категории.
Стремление к сокращению объема документооборота выразилось в специальных законодательных актах, изданных в 1831, 1852, 1860 гг. и названных «сокращение документооборота» или «сокращение переписки».
Появление телеграфа и телефона привело к появлению новых законодательных актов в сфере делопроизводства. Наиболее четко и точно возможность рационализации делопроизводства сформулирована в «Положении о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве» 1911 г., которое упростило систему переписки, сократило количество служебных документов. Положение регламентировало случаи обмена телеграфными сообщениями, устанавливало ограничительные грифы: "секретно", "не подлежит оглашению", "спешно" и др. В Положении был установлен порядок работы на пишущих машинках для изготовления документов, гектографах для копирования и других технических приспособлениях, которые ускоряли работу с документами [3, c. 67].
В 1917 г. система делопроизводства вновь претерпела изменения. В новом государстве были изданы законы, которые регламентировали порядок внесения и утверждения законопроектов, их подписания, опубликования и вступления в силу. Важно отметить, что в советской системе делопроизводства четко закреплялся порядок использования печатей с государственным гербом. В связи с этим следует отдельно отметить Постановление СНК 1918 г. «О форме бланков государственных учреждений», содержащее перечисление обязательных реквизитов бланка.
В 1928 г. Институтом техники управления (ИТУ) и Центрархивом РСФСР были подготовлены «Правила постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учреждениях и предприятиях РСФСР». Данный документ определял организацию текущего хранения дел, порядок архивного хранения документов и их уничтожения.
Конституция СССР 1936 г. закрепила иерархию управленческой документации, в том числе определила, какие виды документов должен издавать конкретный орган власти.
Дальнейшие изменения стали происходить только после окончания Великой Отечественной войны. Важное значение имеет постановление Совета Министров РСФСР от 30 сентября 1961 г. «О мерах по улучшению делопроизводства в учреждениях и организациях РСФСР», так как данным положением была утверждена «Примерная инструкция о делопроизводстве для учреждений и организаций РСФСР. Еще одним важным моментом стало утверждение в 1963 г. «Основных правил постановки документальной части делопроизводства и архивов учреждений, организаций, предприятий СССР». Правила устанавливали единообразие организации делопроизводства и архивов в учреждениях страны.
В 1963 г. Советом Министров СССР было издано постановление «О мерах по улучшению архивного дела в СССР». Важно это постановление тем, что в нем поставлена задача разработки Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД). ЕГСД была принята в 1973 г. и упорядочивала правила, нормативы и требования, которые регламентировали организацию делопроизводства и управленческих процессов в государстве. В ЕГСД содержались рекомендации по организации работы с документами, устанавливались правила ведения документации, определялись основы организации труда персонала, занятого делопроизводством, и механизации делопроизводственных процессов.
В 1988 г. была утверждена вторая редакция ЕГСД, названная «Единая государственная система документационного обеспечения управления (ЕГСДОУ). А с 1991 г. ЕГСДОУ преобразована в документ, носивший название «Государственная система документационного обеспечения управления (ГСДОУ).
В советском делопроизводстве начали свое действие государственные стандарты – ГОСТы. В ГОСТах была закреплена терминология в области делопроизводства и архивного дела, установлен единый состав реквизитов, их правильное оформление и расположение, требования к бланкам и тестам документов. Так, в ГОСТ 6.10.4-84 «Унифицированные системы документации. Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники» установлены правила придания юридической силы документам, созданным машинописным способом.
В 1988 г. были разработаны Укрупненные нормативы времени на работы по делопроизводственному обслуживанию и Единые нормы времени (выработки) на машинописные работы. В нормативах четко определены временные затраты на те или иные работы, связанные с делопроизводством, а также категории работников для выполнения этих работ. В связи с этим можно было рассчитать количественный состав службы ДОУ.
С целью закрепления проведенной унификации видового состава управленческой документации в 80-е гг. ХХ в. издан нормативный документ – Общесоюзный классификатор управленческой документации (ОКУД), который содержит в себе полный перечень разрешенных к применению унифицированных форм документов.
Необходимо отметить, что в различные периоды развития делопроизводства внимание уделялось различным сторонам этой деятельности и если, например, в XVIII-XIX вв. законодательство в значительной степени обращалось к технологии работы с созданными документами, то во второй половине XX в. (в особенности) регламентировалась работа с информацией. Это отразилось в издании федеральных законов «Об информации, информатизации и защите информации» (1995 г.) и «Об информации, информационных технологиях и защите информации» (2006 г.).
Таким образом, необходимо отметить, что отечественное делопроизводство на протяжении своего развития подвергалось регламентации со стороны государственных органов путем издания различных законодательных и нормативных актов. Достаточно жесткая регламентация в вопросах оформления документов, характерная для периодов коллежского и министерского делопроизводства, сейчас уступила место рекомендациям. Продуманно используемые традиции создают, в том числе, основы для рационализации делопроизводства на современном этапе его развития.
Литература:
- Белова Т.А. Приказная система в России в XVII в. // Вестник Томского государственного университета. — 2012. — №4(20). — С. 64-67.
- Васильева А.С., Дунаева В.И. Законодательное регулирование вопросов делопроизводства в наказах первой четверти XVIII века // Модели, системы, сети в экономике, технике, природе и обществе. — 2013. — №3(7). — С. 227-231.
- Виноградова Т.В. Состояние губернского делопроизводства в Российской империи и попытки его реформирования в первой половине XIX в. // Вестник РГГУ. — 2014. — №2(124). — С. 59-69.
- Лаптева Т.А. Документы приказного делопроизводства для изучения истории провинциального дворянства России XVII в. // Отечественные архивы. — 2011. — №3. — С. 10-19.
- Новохатко О.В. Стиль работы и техника делопроизводства в разрядном приказе (1676/77 г.) // Вестник Томского государственного университета. — 2008. — №314. — С. 92-94.
- Селин А.А. Новгородские приказы в 1611-1617 годах // Отечественная история. — 2008. — №6. — С. 52-61.
