Понимание основных характеристик и сущности местного самоуправления невозможно без анализа основных теорий (концепций) местного самоуправления. Анализ данных концепций служит основой выработки наиболее оптимального подхода в определении понятия местного самоуправления, его признаков и функций.
Теория свободной общины была первой теоретической концепцией, объясняющей сущность местного самоуправления. Ее теоретические истоки получили развитие в трудах немецкого юриста Г.Аренса (1808-1874). Главная направленность ее заключается в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общины, которая исторически предшествовала государству. Данная теория устанавливает, что право населения (общины) на заведование местными делами (самоуправление) является неотъемлемым, присущим ей изначально и независимым от воли государственной власти. Отсюда в понятие самоуправления включали следующие элементы: управление собственными делами общины; признание общин как субъектов принадлежащих им прав, а должностных лиц общинного управления, по сути, органами не государства, а общины. Исходя из этого, создатели теории естественной общины выделяли не три, а четыре ветви власти: законодательную, исполнительную, судебную и муниципальную, которая признавалась равной остальным.
Н.И. Лазаревский, характеризуя данную теорию, отмечал: «Община, действительно, исторически была старше государства. Опираясь на этот исторический факт, можно было говорить об общине как естественном, в силу вещей необходимом, союзе, который создан не государством и который поэтому является для государства неприкосновенным»[1, с. 7].
В теории свободной общины особый упор сделан на общность людей, живущих на определенной территории, а также на то, чтобы каждый человек воспринимал себя как часть местного сообщества, основой которого является не только сам факт совместного проживания, но и духовная близость людей.
Указанная теория представляет интерес и в наши дни, так как в ней можно увидеть начала современного принципа права общины на автономию при решении вопросов местного значения.
Независимость общин от государства отстаивала и общественная (хозяйственная) теория, которая исходила из противостояния государства и общества, из признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Эта теория выдвигала в качестве признаков самоуправления не государственный, а именно хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, усматривала сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без каких-либо вмешательств со стороны государства. При этом на первый план выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность органов самоуправления. Однако на практике оказалось затруднительным выделить чисто хозяйственные дела местного значения, которые по своему существу отличались бы от дел государственного управления.
Общественная теория самоуправления получила распространение в русской науке в 60-х годах 19 столетия. Она была обоснована в работах профессора Московского университета В.Н. Лешкова, который исходил из права местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными вопросами, из независимости местного самоуправления от государства. В.Н. Лешков выделял сельскую, городскую, уездную и губернскую формы общины. Он считал, что каждая земская единица является совокупностью этих форм и представляет собой «союз, основанный... на единстве интересов и на собственном управлении своими общими делами при посредстве своих выборных властей»[2]. Им высказывалась идея независимости местного самоуправления от государственного вмешательства. В.Н. Лешков критиковал Положение 1864 г. за преимущества, предоставленные им помещикам при выборах земских органов. По его мнению, это внесло антагонизм в земства и разбило их на группы. В.Н. Лешков был сторонником равного участия в выборах всех слоев населения уезда. Он выступал против включения в органы самоуправления государственных чиновников.
Сторонником данной теории также был известный общественный деятель А.И. Васильчиков (1818-1881), признававший самоуправлением «такой порядок внутреннего управления, при коем местные дела и должности замещаются местными жителями – земскими обывателями»[3]. Васильчиков выступал за жесткое разграничение компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной власти[4, с. 1-6].
Суть данной теории отчасти сводилась и к противопоставлению местного общества государству. Как следствие этого ставился вопрос о полной независимости общинных органов власти от государственных.
Российский правовед Н.М. Коркунов так определял содержание этой теории: «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному сообществу самому ведать свои общественные интересы и сохранении за правительственными органами заведование одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно из противоположения местного общества государству, общественных интересов – политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами»[5, с. 489].
Сторонники «общественной» теории неоднократно предпринимали попытки составить список дел, подведомственных органам местного самоуправления, которые по существу отличались бы от дел государственного управления. Однако, как справедливо отмечают некоторые авторы, на практике «оказалось довольно сложно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. Например, дорожное строительство, местные налоги, охрана общественного порядка, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п. не могут считаться чисто общественными делами и противостоять делам государственным»[6, с. 27]. Такие дела представляют интерес не только для местного сообщества, но и для государства в целом. Получается, что такого рода предположение ставит ученых перед необходимостью критически подходить к оценке данной теории.
В начале 20 века многих сторонников России имела политическая теория. Её сущность заключалась в противопоставлении земщины (общественного начала) опричнине (правительственно-бюрократическому) началу. При этом самоуправление рассматривалось как «самодеятельность граждан, не поступивших на государственную службу и поэтому не переставших быть гражданами, дисциплинарно и материально свободными в своем волеизлиянии»[7, с. 238].
Государственная теория местного самоуправления существенно изменила подход к определению отношений «община-государство». Согласно этой теории местное самоуправление рассматривается как форма распределения обязанностей по решению государственных дел между центральными и местными властями. Центр не в состоянии осуществлять управление обширной страной, ни перед кем не несет ответственности, может игнорировать различия в местных условиях. Отсюда возникает необходимость в определенной автономии местной власти. Это ставит проблему разграничения полномочий между центральными и местными органами власти.
Основоположники этой теории Рудольф фон Гнейст и Лоренц фон Штейн «видели в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество задач государственного управления»[8, с. 357]. Местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками, а при помощи местных жителей посредством их самоорганизации.
В рамках этой теории принято выделять два основных направления - политическое, связанное с именем Р. Гнейста, и юридическое, которое связывают с Л. Штейном.
Сторонники политического направления связывали самостоятельность органов самоуправления с порядком их формирования. Гнейст полагал, что местное управление должно осуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной основе. Это должно достигаться путем выборности или назначаемости должностных лиц самоуправления, которые осуществляют свои функции местного самоуправления бесплатно. Экономическую независимость от правительства он связывал с самостоятельностью местной власти в повседневной деятельности. Эта точка зрения критиковалась многими современниками и не имела широкого распространения.
Сторонники юридического направления видели самостоятельность органов самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного общества, на которое государство возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления, Штейн рассматривал местное самоуправление как территориальный коллектив, обладающий статусом юридического лица, вступающего в правовые отношения с государством.
Общепризнанным стало восприятие местного самоуправления в рамках современной государственности как обязательного демократического института, его выделение в рамках государства не с целью противопоставления государству, а с целью объединения интересов и в конечном счете достижения наибольшей социальной гармонии. Местное самоуправление приобретает двойственную природу, в которой определяющим фактором в вопросах взаимоотношения с государством является партнерство центра и мест.
Теория дуализма говорит об общественно-государственной природе местного самоуправления. Двойственная природа местного самоуправления, которая служит основой теории муниципального дуализма, получила развитие в последнее десятилетие 20 века. В значительной степени она связана с тем, что ни одна из ранее отмеченных теорий не соответствует всему многообразию видов местного самоуправления.
Дуализм местного самоуправления проявляется в том, что, с одной стороны, органы местного самоуправления, признаются и гарантируются государством, рассматривается им как естественное и неотчуждаемое право населения (ст.12 Конституции РФ), однако, с другой стороны, создание муниципальных образований, определение вопросов местного значения, полномочий местных органов власти, регулируется государством.
Теорию дуализма можно рассматривать как развитие прежде всего государственной теории. Именно государственная политика определяет концепцию развития местного самоуправления и границы его возможностей. В связи с этим сама реализация местного самоуправления в большей мере обеспечивается его государственной природой.
Осуществляя государственно-властные полномочия, местные органы власти выходят за рамки локальных интересов и должны действовать как инструмент государства. Таким образом, обосновывается вмешательство государственных органов в дела местного самоуправления в тех случаях, когда этого требуют общенациональные интересы [9, с. 55].
Отдельно необходимо отметить политологический подход к определению сущности и функций местного самоуправления, отмеченный в работах А. Токвиля. В своем сочинении «Демократия в Америке» он писал: «Общинные институты открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свободы она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создавать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появятся на поверхности» [10, с. 218]. Местное самоуправление служит школой воспитания политической культуры граждан, средством ограничения олигархических тенденций в политической жизни общества. В современных условиях местное самоуправление так же является точкой приложения политической активности граждан. И хотя его органы являются преимущественно уровнем принятия хозяйственных решений, они в состоянии выполнить роль трансляторов требований граждан на уровень принятия политических решений. Отсутствие такого звена эффективного взаимодействия власти и общества приводит к отчуждению между ними.
С точки зрения политологического подхода сущность местного самоуправления состоят в следующем:
1. Это один из институтов воздействия гражданского общества на власть
- Способ и форма реализации принадлежащей народу власти на муниципальном уровне
- Децентрализация власти, которая создает предпосылки для политической стабильности в обществе
- Точка приложения политической активности граждан
В настоящих условиях продолжают оставаться актуальными общественная и государственная теории, которые в различных вариациях используются отечественными учеными при исследовании проблем местного самоуправления. Так, Е.А. Юшина считает, что «с одной стороны, принципом самоорганизации людей сообществ, групп, при котором люди сами определяют свои цели, задачи, потребности, реализуют их и осуществляют контроль за своими действиями (например, школьное или студенческое самоуправление и др.). Но, с другой стороны, самоуправление – это не только принцип, но и процесс, имеющий вполне определенные формы: одна из них – местное самоуправление»[11, 43]. С ней не согласен В.П. Макаренко, который утверждает, что местные органы власти в России, от земского собора до современных муниципалитетов, выражали интересы не населения, а государства, которое использует концепцию легитимизации самоуправления для местных групп, не имея возможности самостоятельно осуществлять перераспределение ресурсов[12, с. 8]. По мнению С. Митрохина «местное самоуправление – разновидность власти, которая формируется выборным путем и осуществляется в компактных (с точки зрения территории и численности населения) сообществах с целью оказания населению коммунальных и социальных услуг, а также частично осущевляется самим населением; минимально отчуждена от населения, зависима от бюрократической иерархии государства, максимально ответственна перед населением, использует его инициативу в качестве управленческого ресурса»[13, с. 43].
Острая дискуссия в период подготовки Конституции Российской Федерации, которая была связана с определением места органов местного самоуправления в системе государственной власти, безусловно способствовала развитию различных взглядов и мнений. В итоге предпочтение было отдано сторонникам общественной теории, и норма статьи 12 Конституции РФ закрепила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, тем самым отделив местное самоуправление от государства.
Можно утверждать, что формирование системы местного самоуправления осуществляется в русле, определенном положениями Европейской Хартии о местном самоуправлении, где самостоятельность местных органов власти строго регламентируется и гарантируется законом.
Литература
- Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица: Сб. статей. - СПб., 1903.
2. Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 года января первого. - М., 1865.
3. Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. - Санкт-Петербург, 1872.
4. Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. - СПб., 1891.
5. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. - СПб., 1909.
6. Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. - Ростов-на-Дону: «Феникс». 2003.
7. Велихов Л.А. основы городского хозяйства, общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства.- Ленинград, 1928.
- Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.2. - СПб., 1909.
- Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - М.: Юрист, 2004.
10. Токвиль А. Демократия в Америке.- перевод с франц., Предисл. Дж. Ласки- М.: Прогресс, 1994.
11. Юшина Е.А. Местное самоуправление как предмет политологического анализа// Политическое управление.- М., 1997.
12. Макаренко В.П. Правительство и бюрократия// Социологические исследования.- 1999.- № 11.
13. Митрохин С. Местное самоуправление: аргументы, проблемы, мифы// Местное самоуправление: теория и практика.- М., 1997.
