На органы Прокуратуры, в соответствии с законом Республики Казахстан «О Прокуратуре» от 21 декабря 1995 года № 2709, возложены функции осуществления от имени государства высшего надзора за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории республики, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства.
Неудивительно, что в связи с тем, что практически все общественные отношения в современном цивилизованном обществе регулируются нормативно-правовыми актами, деятельность органов прокуратуры охватывает различные сферы жизнедеятельности общества.
Одним из важнейших направлений деятельности органов прокуратуры является осуществления надзора за законностью в социально-экономической сфере.
В обязанности департамента по надзору за законностью в социально-экономической сфере входит обеспечение надзора:
- за неукоснительным соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина;
- за точным и единообразным применением законодательства, направленного на обеспечение национальной безопасности, борьбу с коррупцией;
- за соответствием правовых актов государственных органов Конституции, законам и указам Президента Республики;
- за применением законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании ее ресурсов;
- за применением законодательства, направленного на защиту и поддержку предпринимательства;
- за применением законодательства о несовершеннолетних [1].
Как показал анализ, на сегодняшний день в республике осуществляют деятельность более 150центральных государственных органов, национальных компаний и крупных хозяйствующих субъектов с участием государства, которые потенциально являются поднадзорными Генеральной прокуратуре [2].
Департамент, осуществляющий надзор в социально-экономической сфере и имеющий ограниченный штат сотрудников имеет реальную возможность проверить лишь 6 % государственных органов и национальных компаний в течение 1 года.
Таким образом, чтобы охватить плановыми проверками все поднадзорные органы, Генеральной прокуратуре потребуется как минимум 15 лет работы.
Как показывает практика, некоторые госорганы не проверяются по несколько, а порой более 10 лет, в то время как другие подвергаются проверке ежегодно [2].
При планировании проверок зачастую сложно определить объекты проверок с высокой долей вероятности того, что в их деятельности допускаются существенные нарушения. Департамент, как правило, располагает субъективной информацией о состоянии законности в поднадзорном органе, которое, реально можно оценить только лишь после проверки.
В связи с этим, нередко ее итоги не соответствуют ожидаемым результатам. Как следствие, ресурсы, которые могли быть задействованы в выявлении не только существенных правонарушений, но и, возможно, уголовных преступлений, несомненно, представляющих большую общественную опасность, расходуются на проверку органа, в котором имеются незначительные нарушения.
Обратной стороной проведения неэффективных проверок является отрыв от текущей работы персонала проверяемого органа, проведение встречных проверок в хозяйствующих субъектах и т. д. В такие моменты органы прокуратуры, подрывают доверие к себе и к государственной власти, и прокуроры начинают буквально «выжимать» нарушения.
С целью увеличения эффективности использования ресурсов, и оптимизирования процесса планирования прокурорских проверок, нами предложена и разработана система оценки рисков.
Концепция этой системы предусматривает новый подход к планированию проверок и представляет собой аналитический процесс, который позволяет на основании объективных критериев, содержание которых подробно раскрывается в магистерской работе, определить объект проверки, в котором высока вероятность нарушения законности.
В эпоху, когда государство стремится максимально оптимизировать работу государственных органов и их эффективность, а также в связи со стремлением построения в Казахстане правового государства, исследование и разработка системы оценки рисков для работников Департамента по надзору за законностью в социально-экономической сфере представляется весьма актуальным, поскольку предоставит им возможность рационально использовать административные, финансовые и иные ресурсы и позволит повысить результативность осуществляемой ими деятельности.
Прокурор — должностное лицо органа прокуратуры, реализующее в пределах установленной компетенции определенные полномочия при осуществлении возложенных на прокуратуру Республики Казахстан функций и иных направлений деятельности.
Основной целью деятельности прокуратуры является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности социально-экономических, политических и иных прав и свобод граждан, местных представительных и исполнительных органов, предприятий, учреждений, политических и общественных организаций [3].
Основными задачами прокурорского надзора в социально- экономической сфере в соответствии с законом Республики Казахстан «О прокуратуре» являются:
1) обеспечение прав и свобод человека и гражданина, соответствия законодательству правовых актов и действий органов, организаций, должностных лиц и граждан;
2) принятие мер к выявлению и устранению любых нарушений законности, причин и условий, способствовавших таким нарушениям, восстановлению нарушенных прав [4].
Программа «Современное государство для всех: пять институциональных реформ» в векторе обеспечения верховенства закона определяет одной из задач: казахстанское правосудие и правоохранительная система должны стоять на страже соблюдения прав и свобод граждан.
Выполнение поставленной задачи требует усиления режима законности, для чего необходимо:
− укрепление действующих механизмов по выявлению и устранению нарушений законности;
− совершенствование законодательства, с целью приведения правоприменительной практики в соответствие с требованиями построения демократического правового государства, а также со сложившимися в обществе рыночными отношениями;
− установление дополнительных механизмов по обеспечению и защите конституционных прав и свобод человека и гражданина;
− внедрение системы оценки рисков.
Как справедливо заметил государственный деятель проф. И. Ж. Бахтыбаев, «правоохранительная система является одной из важнейших составляющих системы элементов, обусловливающих состояние законности и интенсивность воздействия на ее укрепление».
Правозащитная функция органов прокуратуры — одно из звеньев правозащитного механизма в государстве, реализующегося специальными правовыми институтами. Многолетние статистические наблюдения свидетельствуют о, безусловно, активной роли органов прокуратуры в отстаивании прав и законных интересов граждан. В настоящее время число обращений граждан за защитой в органы прокуратуры превышает более чем в десять раз число обращений в суды.
Система оценки рисков — процесс администрирования, который позволяет на основании объективных критериев подвергать объекты плановым проверкам. Под объектами следует понимать центральные государственные органы, национальные компании и крупные хозяйствующие субъекты с участием государства.
Процесс проведения оценки рисков включает в себя несколько этапов:
- подготовка к определению рисков;
- определение рисков.
Подготовка к определению рисков проводится путем запроса из соответствующих источников информации для анализа критериев, на основе которых поднадзорные органы включатся в план осуществления проверок. Информация запрашивается за годовой период.
Следующий этап, в свою очередь, проходит в две стадии. На первоначальной стадии поднадзорные органы распределяются и анализируются с целью выявления наиболее подверженного риску госучреждения. На следующей стадии проводится оценка степени риска и определение для поднадзорных органов, подлежащих проверке, порядка очередности.
Критерии — вид деятельности поднадзорного органа, наиболее подверженный риску. Для каждого критерия установлен диапазон значений (баллы), позволяющий проводить их качественную оценку. Диапазон значений условно разделен на три группы: красная, желтая, зеленая. Баллы суммируются, и составляется список с полученными результатами.
По подведению итогов, в план проверок включаются только первые восемь поднадзорных органов, так как ресурсы ограничены. При выборе первоочередности поднадзорных органов с одинаковыми количественными индикаторами, может учитываться общественно-политическая значимость, актуальность той или иной сферы деятельности. В целях обеспечения всесторонности, объективности и исключения возможности формального проведения проверочных мероприятий, проверки поднадзорных органов необходимо проводить комплексно, т. е. по всем направлениям деятельности, для чего при необходимости привлекать сотрудников других подразделений органов прокуратуры.
В целом процесс оценки рисков должен быть логичным, простым, экономичным в плане времени и ресурсов.
Согласно инструкции об организации прокурорского надзора за применением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в социально-экономической сфере, основными критериями оценки деятельности органов прокуратуры считается уровень доверия населения к органам прокуратуры и эффективность принимаемых ими мер по улучшению состояния законности в стране. Применяя данную систему оценок риска, органы прокуратуры, во-первых, обеспечат реальную защиту прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства; во-вторых, смогут обеспечивать своевременное выявление правонарушений во всех сферах общественных отношений и реальное устранение этих правонарушений, а также причин и условий, способствующих им, мерами прокурорского надзора; в-третьих, наладят уровень доверия со стороны населения, и тем самым станет возможным исключение погони за количественными показателями за счет реального влияния на состояние законности в конкретной сфере надзора.
В свете совершенствования национального законодательства и реализации пяти институциональных реформ главы государства Нурсултана Назарбаева — 100 конкретных шагов, считаем рациональным запуск системы управления рисками. Дабы осуществить один из пунктов данной программы — усиление борьбы с коррупцией. Что, в свою очередь, создает прозрачность работы органов прокуратуры. При планировании проверок будет максимально исключен человеческий фактор, будет осуществляться только на основании объективных сведений.
Помимо прочего, благодаря данной системе, будет осуществлен переход государственного управления к государственному управлению по конкретным результатам в рамках стандартизированных и минимальных процедур мониторинга, оценки и контроля. Система дисциплинарного контроля должна основываться исключительно на контроле достижения целевых индикаторов. Государственным органам будет предоставлена самостоятельность в деятельности по достижению поставленных перед ними целевых индикаторов. Также формирование компактной системы государственного планирования, сокращение количества государственных программ, согласно плану нации.
Система оценки рисков в целом скажется положительно на деятельности, как органов прокуратуры, так и на проверяемых субъектах. Наладит функциональность, усовершенствует и в достаточной мере дополнит институт прокурорского надзора в Республике Казахстан.
Литература:
- Приказ Генерального Прокурора Республики Казахстан от 1 октября 2010 года № 60 «Об организации прокурорского надзора за применением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в социально-экономической сфере».
- Выступление начальника Отдела 1-го Департамента на семинаре с участием руководства территориальных прокуратур на тему: Внедрения в органах прокуратуры системы оценки рисков при планировании прокурорских проверок.
- Закон Республики Казахстан от 21 декабря 1995 года № 2709 «О Прокуратуре» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 24.11.2015 г.).
- Инструкция «Об организации прокурорского надзора за применением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в социально-экономической сфере», утвержденная Приказом Генерального Прокурора Республики Казахстан от 1 октября 2010 года № 60.
