Новая модель федерализма, которая оформилась благодаря принятию Конституции РФ в 1993 году, была всё ещё слабо подкреплена институтами, которые бы поддерживали выполнение её принципов на всей территории страны и, что наиболее важно, сохранили бы целостность федерализующегося государства. С этой целью и были заключены уже упоминавшиеся двусторонние договоры.
Важным моментом, который стоит отметить, является то, что, несмотря на формальное закрепление модели (а точнее, индивидуальных моделей) взаимоотношений между регионами и Центром, коммуникация между этими факторами Федерации базировалась скорее на неформальных основах. Стабильность и политическая лояльность регионов фактически покупалась благодаря системе своеобразного торга, когда региональным элитам в обмен на поддержку (или, по крайней мере, не препятствование) линии Москвы, предоставлялись различные политические и экономические преференции.
Подобный подход прекрасно прослеживается на примере бюджетной политики Кремля по отношению к ряду регионов: после заключения двусторонних договоров, трём республикам — Татарстану, Башкирии и Якутии были предоставлены существенные экономические преференции [1] (они заключались в перечислении большей доле собираемых на их территориях федеральных налогов, чем в остальных субъектах Федерации [2]).
Как Татарстан отстаивал суверенитет? Когда первый президент России Борис Ельцин в начале 90-х призвал регионы «брать столько суверенитета, сколько хотите», одним из первых отозвался бессменный лидер Татарстана Минтимер Шаймиев. За республикой был закреплен юридический статус автономии в составе России. А в марте 1992 года власти Татарстана, не обращая внимания на протесты со стороны руководства России, приняли новую конституцию. Она объявляла Татарстан суверенным государством и субъектом международного права. В 1993 году Татарстан проигнорировал выборы в Государственную Думу и референдум по конституции России. Позже между Казанью и Москвой был подписан договор и 14 соглашений. Они позволяли властям республики предоставлять и лишать татарского гражданства, самостоятельно устанавливать дипломатические отношений с иностранными государствами. Кроме того, этот договор фактически подтвердил верховенство татарских законов над российскими. Раздолье суверенитета закончилось с приходом Владимира Путина. В 2003 году Дума приняла поправку, согласно которой все подобные договоры с субъектами федерации прекратили действовать, а новые должны были утверждаться федеральными законами. Вскоре Москва в построении вертикали власти пошла и еще дальше, отменив губернаторские выборы. Однако весной 2006 года Путин и Шаймиев подписали новый договор о разграничении полномочий, который в ноябре был внесен в парламент.
Термины «форалистический федерализм» [3], «исполнительный федерализм» [4], «кооперативный федерализм» [5] и «переговорный федерализм» [6] хорошо характеризуют сложившуюся в 1990-х годах систему отношений между Центром и периферией, когда в ход шли не столько формальные и юридически закреплённые механизмы воздействия на региональные элиты, сколько политический бартер: стабильность за политическую и экономическую поддержку.
Несмотря на достаточно распространённое мнение, что период правления Владимира Владимировича Путина, ознаменовавший собой переход от децентрализационной к централизационной модели, внёс существенные изменения в характер отношений между федеральным центром и регионами, и сделал их более формальными, на наш взгляд сдвиг произошёл как раз в сторону укрепления неформальных практик. Причиной тому стала недоработка или половинчатый характер большого комплекса принятых правовых норм [7]. Бреши, лакуны и простое несоответствие части положений региональных Конституций федеральному законодательству открыли дорогу для развития неформальных практик взаимодействия в условиях построения единой вертикали власти и тенденции к централизации.
Характерно, что именно в этот период произошла легализация части неформальных институтов [1], властными элитами были откорректированы ранее действующие правила игры для того, чтобы минимизировать свои издержки при взаимодействии с регионами. В качестве примера можно привести отмену губернаторских выборов в 2004 году, которая позволила Кремлю не так активно применять тактику «торговли» с регионами.
Система назначенцев, однако, не отменила неформального взаимодействия Москвы и периферий: базовым компонентом отношений оставался (и остаётся) личный авторитет главы региона [3], который, в свою очередь, поддерживается московскими политическими элитами. Понятие «нового централизма» [1] объединяет в себе признаки многоэтажного централизма (то есть гипертрофии центров любого уровня, которая плохо сочетается с принципом равноправности всех частей федерации), превалирования неформальных регуляторов в отношениях «Центр-периферия» и в сосредоточении «большинства административных, коммуникационных, транспортных и информационных сетей» [6] в столице государства. Именно это понятие, охватывающее достаточно большой спектр проблем российской федеральной модели, кажется нам наиболее логичным для описания России как федеративного государства. Последний вопрос, который вытекает из двух предыдущих: федерализм в России — реальная модель или фасад?
Литература:
- Ильченко М. С. Институциональные истоки «нового централизма» в современной России // Полис. — 2008. — № 5. С. 125–134.
- Кузнецова О. В. Региональная политика в России в постсоветское время: история развития // Общественные науки и современность. — 2010. № 2. С. 70–83.
- Петров Н. Федерализм по-российски // Pro et contra. — 2010. — № 4. — С. 7–33.
- Захаров А. А. «Исполнительный федерализм» в современной России // Полис: Политические исследования. — 2001. — № 4. С. 125–131.
- Конюхова И. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. Издательский дом «Городец», 2004. — 311 с.
- Полищук Л. Российская модель «переговорного федерализма» (политико-экономический анализ) // Вопросы экономики. — 2008. № 6. — С. 67–77.
- Крыштановская О. В. Анатомия российской элиты. М., 2005. С. 410.
