Общественное участие в бюджетном процессе: зарубежный опыт и российская практика



Ключевые слова: бюджетный процесс, открытость, общественное участие в бюджетном процессе, общественный контроль, вовлечение граждан, участие граждан, бюджет

В современном мире одним из приоритетных вопросов государственного (муниципального) управления является падение уровня доверия к органам государственной власти и местного самоуправления со стороны общественности. Поэтому необходимо обеспечить возможность обратной связи между органами власти и общественностью одновременно с реализацией принципа прозрачности (открытости) деятельности государственных органов [1].

Также необходимо отметить проблему несоответствия структуры бюджетных расходов структуре потребностей общественности. Бюджет публично-правового образования (далее — ППО) формируют работники финансовых органов, то есть, по сути, менеджеры, нанятые в целях управления финансами соответствующего ППО. Главная проблема управления общественными финансами: насколько хорошо нанятые менеджеры знают потребности общества? Достаточно ли хорошо отражают данные потребности в проекте бюджета? Как показывает практика, зачастую органы государственной власти и местного самоуправления не ставят приоритетной целью наилучшим образом удовлетворить потребности населения при располагаемом уровне финансовых ресурсов в ходе планирования и исполнения бюджета [2, с. 90].

Таким образом, формируется потребность в создании дополнительных механизмов контроля со стороны граждан за эффективностью управления общественными финансами.

Понятие общественного участия в бюджетном процессе можно определить, как систематический процесс, характеризующий взаимоотношения органов государственного (муниципального) управления и общественности относительно выражения интересов и прав общества в бюджетной политике.

Общественное участие в бюджетном процессе может быть реализовано как по инициативе общественности с приглашением органов государственного (муниципального) управления, так и по решению органов власти. Необходимо отметить достоинства и недостатки обоих вариантов.

К преимуществам общественного участия можно отнести следующее:

1. Общественное участие по своей природе благоприятствует выявлению приоритетных потребностей общества.
2. Путем общественного участия обсуждаются и реализуются свежие идеи, альтернативные варианты решения существующих проблем.
3. Общественное участие обладает способностью ускорять ход реализации утвержденных решений.

К недостаткам общественного участия относятся:

1. Большое количество новых идей осложняет работу органов власти.
2. Зачастую сами идеи и предложения являются нецелесообразными, так как у участников такого процесса не хватает достаточной подготовки.
3. Участие общественности может замедлять процесс принятия решения органами власти, а также увеличить стоимость такого решения.

Что касается зарубежного опыта, традиционной формой общественного участия за рубежом являются публичные слушания. Наряду с публичными слушаниями также широко применяются и другие практики, которые оказываются более эффективными, и в перспективе могут заменить механизм слушаний: электронные доски объявлений (Electronic Bulletin Boards), дни открытых дверей (Open House), воркшопы (Citizen Workshop), метод Шаретт (Design Charrette), опросы населения и «панель граждан» (Citizen Panel), общественные форумы (Civil forum), работа с фокус–группами (Focus group) [3, с. 21].

В последнее десятилетие в мире приобрела популярность весьма эффективная процедура общественного участия — так называемое, партисипаторное бюджетирование — процесс общественного участия в распределении приоритетов расходования специально выделенной части бюджетных средств.

Уровень развития общественного участия в мировом масштабе позволяет определить Индекс открытости бюджета (The Open Budget Index), разработанный Международным бюджетным партнерством (International Budget Partnership). Страны–лидеры в части открытости и прозрачности бюджета представлены в таблице 1.

Таблица 1

Страны с обширным и значимым уровнем открытости бюджета согласно The Open Budget Index 2015

Место врейтинге	Страна	Показатель открытости бюджета	Показатель общественного участия	Надзор за бюджетом
				Законодательный орган	Контрольный орган
	Максимальное количество баллов	100	100	100	100
1	Новая Зеландия	88	65	45	92
2	Швеция	87	48	85	100
3	ЮАР	86	65	85	100
4	Норвегия	84	75	94	92
5	США	81	69	85	100
6	Бразилия	77	71	80	75
7	Франция	76	40	91	75
8	Великобритания	75	58	45	92
9	Румыния	75	42	54	100
10	Перу	75	40	67	83
11	Российская Федерация	74	25	79	100

Лидером рейтинга The Open Budget Index в 2015 г. была Новая Зеландия — 88 баллов. Индекс открытости бюджета России составлял 74 балла из 100, что, конечно, превышает среднемировой показатель — 45 баллов, но все–таки является недостаточным [4].

Абсолютным лидером в части возможностей участия общественности согласно рейтингу The Open Budget Index 2015 является Южная Корея: 83 балла из 100 (таблица 2). Южная Корея также занимает 10 место согласно Индексу открытости правительства в 2015 г. (The Open Government Index 2015) [5] и 1 место согласно Индексу развития электронного правительства в 2014 г. [6] Российская Федерация в части показателя общественного участия лишь 25 баллов из 100 возможных. Таким образом, общественное участие на одном уровне с Российской Федерацией развито в таких странах, как Нигерия, Замбия, Руанда, Словакия и др.

Таблица 2

Страны–лидеры по показателю «Общественное участие» согласно The Open Budget Index 2015 в сравнении с рейтингами The Open Government Index 2015 и The UN E–Government Development Index 2014

Страна	The Open Budget Index 2015 (Общественное участие)	The OpenGovernment Index 2015	The UN E–Government Development Index 2014
Максимальное количество баллов	100	1	1
Южная Корея	83	0,73	0,95
Норвегия	75	0,81	0,84
Бразилия	71	0,56	0,60
США	69	0,73	0,88
Филиппины	67	0,54	0,48

Что касается российской практики, по состоянию на 2017 г. в российском праве не существует единого нормативного правового акта, регулирующего участие населения в управлении на государственном и муниципальном уровнях, а также в бюджетном процессе. Лишь некоторые из нормативных правовых актов касаются этой сферы. С точки зрения форм общественного участия наибольшее распространение, но все же недостаточное, получила практика проведения публичных слушаний по проекту бюджета и по отчету об исполнении бюджета.

Также более активно стала использоваться в последние годы такая форма взаимодействия исполнительной власти и общественности, как общественные советы. Они должны быть созданы при всех органах государственной исполнительной власти. Однако деятельность таких общественных советов чаще всего является недостаточно публичной.

Общественное участие может иметь различный эффект в зависимости от выбора уровня и формы общественного участия в бюджетном процессе. Автором была составлена матрица применяемых в российской практике форм общественного участия в соответствии с уровнями участия, разработанными Д. Уилкоксом (таблица 3). [7]

Таблица 3

Матрица форм и уровней общественного участия в бюджетном процессе в Российской Федерации

Уровень общественного участия	Примеры форм общественного участия
Информирование	Бюджет для граждан, Интернет–портал «Открытое Правительство», официальные сайты финансовых органов, информационные материалы, СМИ
Консультирование	Официальные сайты финансовых органов и интернет–порталы с возможностью обратной связи, опросы граждан, публичные слушания, круглые столы, конференции, народные бюджеты, обращения к депутатам
Совместное принятие решений	Интернет–портал «Российская общественная инициатива», Общественные палаты
Совместная деятельность	ППМИ, партисипаторное / инициативное бюджетирование, самообложение граждан, ТОС, проект «Народный бюджет» Тульской области
Партнерство	—

Такие формы общественного участия в бюджетном процессе, как официальные сайты финансовых органов, средства массовой информации, различные интернет-порталы, могут быть отнесены как на уровень информирования, так и консультирования, в зависимости от возможности обратной связи.

Таким образом, можно сформулировать ряд направлений совершенствования общественного участия в бюджетном процессе:

− Проведение активной работы с населением в целях повышения финансовой и бюджетной грамотности, а также их вовлечения в бюджетный процесс;

− Повышение доступности сведений о бюджете в целях реализации принципа прозрачности бюджетной системы РФ;

− Уточнение и расширение методологической и нормативной правовой базы органами государственной власти;

− Информационное сопровождение общественного участия. Информационная кампания должна затрагивать все основные аудитории жителей и проводиться на понятном большинству жителей языке;

− Работа с профессионально подготовленными гражданами, которые могут использовать свой профессиональный опыт в работе по разработке инициатив и контролю за их реализацией;

− Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления с общественными организациями, проводящими активную работу с населением;

− Создание новых площадок для обмена мнениями между органами власти и общественностью.

Реализация предложенных мероприятий позволит повысить заинтересованность граждан и общественных организаций, повысить доверие граждан по отношению к органам власти, эффективно распределять доступные бюджетные средства.

Литература:

1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ. Ст. 36.
2. Белоусов Ю. В. Общественное участие как элемент системы эффективного управления общественными финансами // Финансовый журнал. — 2016. — № 4. — С. 88–96.
3. Отчет Фонда «ТРИОНИКС» о проведенном анализе зарубежного опыта использования института публичных слушаний в местном самоуправлении. — 2016.
4. Индекс открытости бюджета 2015. — [Электронный ресурс]. — URL: http://www.internationalbudget.org/wp–content/uploads/OBS2015–OBI–Rankings–English.pdf (дата обращения 27.04.2017).
5. Индекс открытости правительства в странах мира в 2015 году. — [Электронный ресурс]. — URL: http://gtmarket.ru/news/2015/03/27/7115 (дата обращения 27.04.2017).
6. Индекс развития электронного правительства в 2014 году. — [Электронный ресурс]. — URL: http://gtmarket.ru/ratings/e–government–survey/info#russia (дата обращения 27.04.2017).
7. Wilcox D. The Guide to Effective Participation // Published by Partnership Books, UK. — 1994.